II GSK 1815/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.05.2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 32/25 w sprawie ze skargi A. S.A. w Z. na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2024 r., nr [...] w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 32/25 odrzucił skargę A. S.A. w Z. na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 18 października 2024 r. w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: A. S.A. (dalej również: "Skarżąca", "Spółka") w dniu 27 sierpnia 2024 r. złożyła do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "organ", "Prezes UTK") wniosek, dotyczący doręczenia na jej rzecz decyzji Prezesa UTK z 4 maja 2011 r., znak: TRM-9110-01/11, zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych na rozkład jazdy pociągów 2011/2012, wraz z uzasadnieniem, w celu umożliwienia przewoźnikowi (Spółce) realizacji jego prawa do odwołania się od decyzji, które to prawo wynika wprost z przywołanych Dyrektyw i znajduje uzasadnienie w orzecznictwie TSUE. Zaskarżonym pismem z dnia 18 października 2024 r. Prezes UTK wskazał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) obowiązek doręczenia decyzji kończącej postępowanie ma zastosowanie jedynie wobec stron postępowania administracyjnego i podmiotów na prawach strony. W sprawach zakończonych decyzjami, których doręczenia domagała się Skarżąca nie była ona stroną prowadzonych postępowań, zatem wniosek był bezzasadny. Spółka zaskarżyła powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), o uchylenie aktu w całości oraz o uznanie w wyroku uprawnienia Spółki do uzyskania doręczenia jej wnioskowanej decyzji administracyjnej w celu umożliwienia wniesienia odwołania i jednocześnie o uznanie w wyroku obowiązku Organu do doręczenia wnioskowanej przez Spółkę decyzji administracyjnej. Alternatywnie, na podstawie: (i) art. 30, w szczególności ust. 2 lit. d) i e) oraz ust. 3 i ust. 6 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (dalej: "Dyrektywa 2001/14"); (ii) art. 56, ust. 1 lit. d) i e), ust. 2, ust. 6, ust. 8 oraz ust. 10 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (dalej: "Dyrektywa 2012/34", a Dyrektywa 2001/14 i Dyrektywa 2012/34 łącznie zwane dalej: "Dyrektywami") oraz na zasadzie analogii i współstosowania prawa krajowego i wspólnotowego, także art. 145a § 1 p.p.s.a., wniosła o zobowiązanie Prezesa UTK do doręczenia Spółce wnioskowanej decyzji administracyjnej w celu umożliwienia jaj skorzystania z uprawnień wynikających z Dyrektyw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżony wyrokiem z dnia 30 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 32/25 odrzucił skargę spółki, uznając ją za niedopuszczalną i orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. W ocenie WSA, zaskarżone pismo z dnia 18 października 2024 r. nie mieści się bowiem w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Pismo to nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest natomiast pismem, w którym organ ustosunkował się do wniosku Skarżącej z dnia 27 sierpnia 2024 r. o doręczenie decyzji zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych na rozkład jazdy pociągów 2011/2012. W zaskarżonym piśmie Prezes UTK wyjaśnił, iż obowiązek doręczenia decyzji kończącej postępowanie administracyjne ma zastosowanie jedynie w stosunku do stron postępowania i podmiotów na prawach strony. Organ wyjaśnił, że w sprawach zakończonych ww. decyzjami Prezesa UTK, których dotyczył wniosek Spółki o ich doręczenie, A. S.A. nie był stroną postępowania, w związku z tym wniosek Spółki został uznany za nieuzasadniony. W piśmie tym wskazano również, że wszystkie decyzje dotyczące zatwierdzenia stawek jednostkowych dostępu do infrastruktury PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. były publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Transportu Kolejowego, co oznacza, że Spółka mogła z łatwością zapoznać się z treścią decyzji, o której doręczenie wnioskuje. WSA nie podzielił też stanowiska Spółki, że zaskarżone pismo stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma bowiem władczego charakteru; nie zostało wydane w indywidulanej sprawie Spółki; nie ma publicznoprawnego charakteru; nie dotyczy uprawnień (obowiązków) wynikających z przepisu prawa. W związku z powyższym zaskarżone pismo nie podlega kontroli sądów administracyjnych i jako takie podlegało odrzuceniu. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wskazane przez Skarżącą wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) nie utorowały przewoźnikom kolejowym drogi do uzyskania statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzania stawek jednostkowych opłat dostępu do infrastruktury PKP PLK w okresie, którego dotyczy zaskarżone pismo. Skoro zaskarżone pismo Prezesa UTK nie stanowiło decyzji administracyjnej lub innego aktu wchodzącego w zakres kognicji sądów administracyjnych, a miało wyłącznie charakter informacyjny, skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu I instancji zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o przeprowadzenie rozprawy, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: (a) art. 58 § 1 pkt 1) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi Spółki na akt organu z uwagi na niedopuszczalność skargi oraz twierdzenie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy sprawa zainicjowana przez Spółkę mieści się w kognicji sądu administracyjnego, które to naruszenie popełnione przez WSA ma istotny wpływ na wynik sprawy; (b) art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., polegające na uznaniu, że akt organu nie stanowi aktu w rozumieniu przywołanej regulacji, lecz stanowi wyłącznie informację w sytuacji, gdy akt spełnia kryteria uznania go za objęty zakresem zastosowania przywołanej regulacji bo ma charakter władczy, został podjęty w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, z zatem korzysta z ochrony prawnej, które to naruszenie popełnione przez WSA ma istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: (a) art. 30, w szczególności ust. 2 lit. d) i e) oraz ust. 3 i ust. 6 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa; (b) art. 56, ust. 1 lit. d) i e), ust. 2, ust. 6, ust. 8 oraz ust. 10 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (obie dyrektywy łącznie zwane dalej: "Dyrektywami"); w odniesieniu do lit. (a) oraz (b) powyżej poprzez ich: (i) błędną wykładnię, ignorującą wykładnię wynikającą z wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE"): - z 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10; - z 7 marca 2024 r. w sprawie C-582/22; - z 8 lipca 2021 r. w sprawie C-120/20; - z 24 lutego 2022 r. w sprawie C-563/20, i w konsekwencji: (ii) niezastosowanie, w wyniku czego WSA uznał za uzasadnioną bezprawną odmowę doręczenia decyzji administracyjnej Spółce przez organ, co uniemożliwia Spółce skorzystanie z uprawnienia przyznanego na mocy Dyrektyw, zgodnie z wykładnią przyjętą także przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II CSKP 6/22. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W niniejszej sprawie jednak zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Należy przy tym wskazać, że w przypadku zarzutów dotyczących błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich interpretacji, gdyż fakt ten determinuje dopiero zakres i potrzebę dalszej kontroli z punktu widzenia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej. Kwestii tej został poświęcony art. 33 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1234), zwanej dalej u.t.k. Przepis ten był wielokrotnie nowelizowany. Warto jedynie podkreślić, że w wersji ocenianej na dzień wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-512/10 (Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, ECLI:EU:C:2013:338) przewidywał on, że art. 33 ust. 2 u.,t.k. stanowi, że opłata podstawowa za korzystanie z infrastruktury kolejowej ustalana jest przy uwzględnieniu kosztów, jakie bezpośrednio poniesie zarządca, jako rezultat wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów pociągami. Natomiast ust. 4 powołanego przepisu przewidywał, że opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274) określało w § 6, że opłata podstawowa, o której mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, jest ustalana jako iloczyn liczby zrealizowanych pociągokilometrów i stawki właściwej dla danej kategorii linii kolejowej, określonej z uwzględnieniem średniodobowego natężenia ruchu pociągów i dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe, oraz rodzaju pociągu i całkowitej masy brutto pociągu określonych w przydzielonej trasie pociągu. § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowił, że do kalkulacji stawek, dla planowanej do udostępniania infrastruktury kolejowej, zarządca przyjmuje: 1) koszty bezpośrednie obejmujące: a) koszty utrzymania, b) koszty prowadzenia ruchu kolejowego, c) amortyzację; 2) koszty pośrednie działalności obejmujące pozostałe uzasadnione koszty zarządcy infrastruktury, inne niż wymienione w pkt 1 i 3; 3) koszty finansowe związane z obsługą kredytów zaciągniętych przez zarządcę na rozwój i modernizację udostępnianej infrastruktury; 4) pracę eksploatacyjną określoną dla poszczególnych kategorii linii i pociągów, o których mowa w § 7. W powołanym wyroku w sprawie C-512/10 Trybunał między innymi przyjął, że Polska umożliwiając, przy obliczaniu opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, uwzględnienie kosztów, które nie mogą być uznane za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą odpowiednio na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa, zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r., zwanej dalej "dyrektywą 2001/14/WE". Należy przy tym podkreślić, że art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE przewidywał, iż bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5 lub art. 8 opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. W powołanym wyroku Trybunał stwierdził, że w zakresie, w jakim koszty użytkowania infrastruktury kolejowej obejmują koszty stałe związane z dopuszczeniem do ruchu odcinka sieci kolejowej, jakie musi ponieść zarządca, nawet jeśli przejazd pociągiem nie następuje, koszty utrzymania lub prowadzenia ruchu kolejowego wymienione w § 8 ust. 1 rozporządzenia ministra z 2009 r. powinny być uznane za koszty tylko częściowo bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Dalej stwierdzono, że co się tyczy kosztów pośrednich i kosztów finansowych, również wymienionych we wskazanym przepisie krajowym, należy stwierdzić, że koszty te nie mają w oczywisty sposób żadnego bezpośredniego związku z wykonywaniem przewozów pociągami. Wreszcie w zakresie, w jakim amortyzacja nie jest dokonywana na podstawie rzeczywistego zużycia infrastruktury wynikającego z ruchu kolejowego, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości, również nie może być ona uznana za wynikającą bezpośrednio z wykonywania przewozów pociągami. W tej sytuacji Trybunał stwierdził, że rozporządzenie ministra z 2009 r. prowadzi do uwzględnienia – w celu określenia opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów – kosztów, których nie można uznać za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Zakwestionowane rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. poz. 788 z późn. zm.). Stąd należy generalnie przyjąć, że do czasu wejścia w życie wskazanego rozporządzenia koszty użytkowania infrastruktury kolejowej narzucane były nieprawidłowo w stosunku do obowiązującej wówczas dyrektywy 2001/14/WE, a które ponosił przedsiębiorca kolejowy za użytkowanie infrastruktury kolejowej. Należy również w niniejszej sprawie wskazać na kolejne wyroki Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z 8 lipca 2021 r., (C-120/20, Koleje Mazowieckie – KM sp. z o.o. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, obecnie Minister Infrastruktury, i Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., ECLI:EU:C:2021:553) Trybunał Sprawiedliwości przyjął po pierwsze, że przepisy dyrektywy 2001/14/WE stoją na przeszkodzie temu, by sąd powszechny państwa członkowskiego orzekł w przedmiocie powództwa o pociągnięcie państwa do odpowiedzialności, wniesionego przez przedsiębiorstwo kolejowe z powodu wadliwej transpozycji tej dyrektywy, leżącej u podstaw domniemanej nadpłaconej opłaty na rzecz zarządcy infrastruktury, w sytuacji gdy organ regulacyjny i, w stosownym wypadku, sąd właściwy do rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji tego organu, nie rozstrzygnęły jeszcze w przedmiocie zgodności z prawem tej opłaty. Po drugie, Trybunał uznał, że art. 30 ust. 2, 5 i 6 tej dyrektywy 2001/14/WE, zmienionej dyrektywą 2007/58, należy interpretować w ten sposób, że wymaga on, by przedsiębiorstwo kolejowe uprawnione do dostępu do infrastruktury kolejowej miało prawo zakwestionować kwotę opłat indywidualnych ustalonych przez zarządcę infrastruktury przed organem regulacyjnym, by organ ten wydał decyzję w związku z zakwestionowaniem tych opłat oraz by decyzja ta mogła zostać skontrolowana przez właściwy sąd. W kolejnym wyroku dotyczącym tej problematyki - wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 lutego 2022 r. (C‑563/20, ORLEN KolTrans sp. z o.o. przeciwko Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego, ECLI:EU:C:2022:113) - Trybunał stwierdził, że art. 30 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że nie reguluje on prawa przedsiębiorstwa kolejowego, które korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, do wzięcia udziału w prowadzonym ewentualnie przez organ kontrolny postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji zatwierdzającej lub odrzucającej przedłożony przez zarządcę infrastruktury projekt stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury. Tym niemniej przedsiębiorstwo kolejowe, które korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, powinno mieć możliwość zaskarżenia przed właściwym sądem decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej ustalone przez zarządcę infrastruktury stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do tej infrastruktury. W wyroku natomiast z 7 marca 2024 r. (C‑582/22, Die Länderbahn GmbH, Prignitzer Eisenbahn GmbH, Ostdeutsche Eisenbahn GmbH przeciwko Bundesrepublik Deutschland, ECLI:EU:C:2024:213) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 56 ust. 1, 6 i 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 343, str. 32 z późn. zm.), dalej "dyrektywa 2012/34/UE" należy interpretować w ten sposób, że stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego wyłączającemu wszelką właściwość organu regulacyjnego, do którego złożono wniosek na podstawie ust. 1 tego artykułu, do sprawdzenia zgodności z prawem opłat za użytkowanie infrastruktury, których okres stosowania upłynął, i do stwierdzenia ich nieważności ze skutkiem ex tunc. Należy przy tym podkreślić, że ten ostatni wymieniony wyrok, chociaż został wydany już na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE, to nie budzi jednak wątpliwości, że należy go wprost stosować do rozwiązań przyjętych na gruncie dyrektywy 2001/14/WE. Wobec powyższego trafnie w doktrynie wskazuje się, że "zgodnie z art. 30 ust. 6 dyrektywy 2001/14 państwa członkowskie powinny zagwarantować prawo do zaskarżenia przed sądem decyzji organu regulacyjnego, przy czym przepis ten nie określa kategorii podmiotów, którym takie prawo miałoby przysługiwać. Niemożność nadania przewoźnikowi statusu strony postępowania dotyczącego zatwierdzenia stawek dostępu do infrastruktury kolejowej nie oznacza jednak, że przewoźnik zostaje pozbawiony możliwości odwołania się od decyzji organu regulacyjnego, w której organ ten zatwierdza stawki. TSUE stwierdził, że to na sądach państw członkowskich spoczywa obowiązek zapewnienia ochrony sądowej uprawnień, które jednostki wywodzą z przepisów prawa unijnego" (I. Miedzińska, Kwestionowanie przez przewoźników kolejowych opłat dotyczących dostępu do infrastruktury kolejowej w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach C-120/20 i C-563/20, Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2022, nr 6 (11), s. 25). Co więcej, zdaniem Trybunału przepisy art. 30 ust. 2, 5 i 6 dyrektywy 2001/14 są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, a zatem wywierają bezpośredni skutek. Stąd dopuszczalne jest kwestionowanie decyzji wydanych na podstawie art. 33 ust. 15 i 17 art. 33 u.t.k. Zgodnie z powołanymi przepisami Prezes UTK w terminie 90 dni od dnia otrzymania projektu cennika od zarządcy infrastruktury kolejowej w drodze decyzji, zatwierdza go w części dotyczącej sposobu ustalania stawki jednostkowej opłaty podstawowej i manewrowej albo odmawia jego zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z obowiązującymi przepisami. Z kolei ust. 17 art. 33 u.t.d. przewiduje, że brak wydania decyzji, o której mowa w ust. 15, w wymaganym terminie jest równoważny z decyzją zatwierdzającą projekt cennika, o którym mowa w ust. 13. W takim przypadku zarządca jest obowiązany zaktualizować regulamin sieci w zakresie cennika, którego projekt został zatwierdzony, w terminie 7 dni od upływu terminu, w którym decyzja, o której mowa w ust. 15, powinna zostać podjęta. Z art. 33 u.t.k. koresponduje art. 13 ust. 3c pkt 1 lit c i 2 u.t.k., zgodnie z którym Prezes UTK rozpatruje skargi aplikantów dotyczące systemu pobierania opłat za udostępnianie infrastruktury kolejowej oraz przewoźników kolejowych dotyczące dostępu do obiektów infrastruktury usługowej i sposobu kalkulacji oraz systemu pobierania opłat za usługi świadczone w tych obiektach. Kwestionowanie więc ustalonych i zatwierdzony w drodze decyzji lub milczącej decyzji stawek jest dopuszczalne, pomimo że przedsiębiorca kolejowy nie bierze udziału w postępowaniu (a więc nie jest stroną, ani uczestnikiem tegoż postępowania) w przedmiocie ich zatwierdzenia. Stąd nie jest on również adresatem decyzji, czy to wydanej na podstawie art. 33 ust. 15, jak i 17 u.t.k. Samo jednak posiadanie przedmiotowej decyzji nie jest niezbędne, zwłaszcza, że może ona być również wydana w trybie milczącym, do jej kwestionowania. Co więcej, jeżeli przedmiotowe decyzje zostały one wydane na podstawie ust. 15 art. 33 u.t.k., to są one publicznie dostępne. Należy przy tym podkreślić, że wobec orzecznictwa TSUE stracił na aktualności pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2007 r. (VI SA/Wa 1517/07). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (C-582/22) dopuszczalne jest również wsteczne kwestionowanie decyzji organu zatwierdzającej cennik zarządcy infrastruktury. Ani bowiem art. 56 ust. 1, 9 i 10 dyrektywy 2012/34 (dyrektywa obecnie obowiązująca, która zastąpiła dyrektywę 2001/14/WE), ani żaden inny przepis tej dyrektywy nie przewidują terminu, po którego upływie przedsiębiorstwa nie mogą już kwestionować zgodności z prawem opłat za użytkowanie infrastruktury. W tych okolicznościach, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, każde państwo członkowskie powinno określić rozsądne granice czasowe mające zastosowanie do skarg, w których wnioskodawcy, w tym przedsiębiorstwa transportu kolejowego, zwracają się do organu regulacyjnego zgodnie z art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34 o dokonanie kontroli zgodności z prawem decyzji podjętych przez zarządcę infrastruktury, w szczególności w odniesieniu do systemu pobierania opłat oraz poziomu lub struktury opłat za użytkowanie infrastruktury, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności (zob. analogicznie wyroki: z 28 listopada 2000 r., Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, pkt 20, 21; a także z 19 grudnia 2019 r., Cargill Deutschland, C‑360/18, EU:C:2019:1124, pkt 46). Należy jednak zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestionowanie systemu pobierania opłat za udostępnianie infrastruktury kolejowej, ale żądanie doręczenia decyzji Prezesa UTK z 4 maja 2011 r., znak: TRM-9110-01/11, zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych na rozkład jazdy pociągów 2011/2012, wraz z uzasadnieniem. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, że nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w przedmiocie kwestionowanie systemu pobierania opłat za udostępnianie infrastruktury kolejowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji stwierdził, że wyroki TSUE nie utorowały przewoźnikom kolejowym drogi do uzyskania statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzania stawek jednostkowych opłat dostępu do infrastruktury PKP PLK w okresie, którego dotyczy zaskarżone pismo. Wręcz przeciwnie, w wyroku w sprawie C-563/20 Trybunału Sprawiedliwości wręcz przyjął, że skoro dyrektywa 2001/14 nie przewiduje procedury zatwierdzenia opłat za infrastrukturę lub zmiennych umożliwiających określenie tych opłat, nie pozwala ona też na ustalenie, czy ta lub inna osoba prawna lub fizyczna posiada status "strony" w takim postępowaniu. Regulacja procedury zatwierdzania opłat za udostępnienie infrastruktury kolejowej ma więc krajowy charakter. Wobec więc regulacji krajowej przewidzianej w art. 33 u.t.k. przewoźnik kolejowy nie jest stroną takiego postępowania, a więc organ nie ma obowiązku doręczania mu stosownej decyzji zatwierdzającej, która, jak należy przypomnieć, może mieć również charakter decyzji milczącej. Obowiązku doręczenia decyzji objętych zaskarżonym pismem nie sposób również wywieść z art. 30 ust. 6 Dyrektywy 2001/14, ani art. 56 dyrektywy 2012/34. Wobec powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 2.a. i 2.b. petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione. Wobec prawidłowej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego również nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy przy tym mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Skarżąca zaskarżyła pismo Prezes UTK z 24 października 2024 r., w którym organ odmówił doręczenia Skarżącej decyzji. Wskazano równocześnie, że przedmiotowa decyzja jest publicznie dostępna. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zaskarżone pismo organu nie ma władczego charakteru, ani nie kształtuje sytuacji prawnej Skarżącej spółki. Przyjmuje się, że decyzja "konkretyzuje czyjeś uprawnienia lub obowiązki w drodze zastosowania materialnej normy prawa administracyjnego. (...) Przez pojęcie "decyzja administracyjna" należy rozumieć władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygające indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjęte na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3). W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca opłaty za udostepnienie infrastruktury kolejowej skierowana była do zarządcy tejże infrastruktury, jako jedynego uczestnika postępowania administracyjnego, a nie do aplikantów, czy przewodników kolejowych. Dopiero na jej podstawie zarządca infrastruktury zawierał z przewodnikami stosowne umowy. Zaskarżone pismo nie jest również innym niż określone w pkt 1-3 aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi bowiem na fakt, że akt taki musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, konieczne jest odniesienie takiego aktu do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 3). Z kolei brak jest przepisu, który nakazywałby organowi doręczyć decyzję Prezesa UTK z 4 maja 2011 r., znak: TRM-9110-01/11, zatwierdzającą stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych na rozkład jazdy pociągów 2011/2012, wraz z uzasadnieniem. Stąd w niniejszej sprawie nie występuje uprawnienie wynikające z przepisu prawa w przedmiocie doręczenia skarżącej wymienionych wyżej decyzji. Należy również wskazać, że czynność doręczenia rozstrzygnięcia organu administracji nie mieści się w katalogu spraw podlegających samodzielnej kognicji sądów administracyjnych, w szczególności nie stanowi czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem zostały wyraźnie wyłączone czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., a w istocie taki charakter ma doręczenie decyzji wydanej w trybie unormowanym w tym akcie (art. 39 i nast. k.p.a.). Do tego, czynność ta nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość i skuteczność doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu, nie podlega natomiast kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (por. wyrok NSA 4 września 2019r., sygn. akt I OSK 1031/19 i przytoczone w nim orzecznictwo; postanowienia NSA z: 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 355/24; 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/19; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 207/18; opublikowane, podobnie, jak niże cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd przedmiotowe pismo skierowane do Skarżącej miało jedynie charakter informacyjny, a nie decyzyjny (por. np. postanowienie NSA z 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13, CBOSA, postanowienie NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 731/23, CBOSA). Powyższe sprawia, że pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. Odrzucenie więc skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni zasadne. Pismo organu, nawet jeśli dotyczy sfery regulowanej prawem Unii Europejskiej, nie staje się przez to aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nawet, jeśli prawo unijne przewiduje standardy dostępu do informacji o infrastrukturze kolejowej, nie przesądza to jeszcze o automatycznym prawie do doręczenia decyzji wydanych w cudzych postępowaniach, w których Skarżąca spółka nie była ani stroną skarżącą, ani nawet uczestnikiem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1980/19, CBOSA). W konsekwencji, skarga kasacyjna została również w zakresie tego zarzutu uznana za bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zamieszczonych w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należało, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają bowiem zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).