II SA/Go 534/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. P. od decyzji [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.P. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...]o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - etap IV Rozbudowa części ul. [...], ul. [...], ul. [...] wraz z rozbudową skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako - kpa) Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w.w. decyzją Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - etap IV Rozbudowa części ul. [...], ul. [...], ul. [...] wraz z rozbudową skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]. Od powyższej decyzji R.P. wniósł odwołanie podnosząc, że nie zgadza się na niezasadne zawłaszczenie nieruchomości, ani nie akceptuje zastosowanych w projekcie rozwiązań naruszających jego prywatność. Zdaniem skarżącego są one sprzeczne z konstytucyjną i naczelną zasadą ochrony własności, pomijają słuszny interes właściciela. Skarżący wniósł o zobowiązanie inwestora do uwzględnienia rozwiązań o mniejszej uciążliwości, skutkujących też ominięciem jego posesji. W ocenie odwołującego organ zobowiązany jest nie tylko sprawdzić poprawność dokumentacji przedłożonej przez inwestora, ale i też dokonać analizy uciążliwości inwestycji z punktu widzenia właściciela nieruchomości, a następnie dopuścić możliwość wnoszonych przez stronę rozwiązań alternatywnych, które nie niweczą osiągnięcia celu publicznego, a zapewniają znacznie mniejsze uciążliwości. Skarżący żąda zobowiązania inwestora do dokonania w projekcie niezbędnych zmian technicznych polegających w szczególności na: 1. zmniejszeniu szerokości wysepki ścieżki rowerowej przyległej do działki nr [...], oznaczanej na załączonej mapce jako A, poprzez jednoczesne przesunięcie początku zakrzywienia jezdni [...] o około 14-16 m w kierunku ulicy [...], co pozwoli na ominięcie przez inwestycję działki nr [...]. 2. pozostawienie osłaniającego posesję pasa żywopłotem wzdłuż ul. [...], bo jego usunięcie spowoduje niekorzystne dla skarżącego skutki pod postacią pozbawienia prywatności, a także spowoduje nieproporcjonalnie wysokie koszty budowy nowego ogrodzenia zastępującego funkcje osłonowe istniejącego żywopłotu. Zdaniem skarżącego wjazd do ul. [...] przy działce [...] może być wykonany w taki sam sposób, jak został zaprojektowany przy działce nr [...]. Wskazał również, że podobna sytuacja występuje także przy działce nr [...]. Wskazał także, że gdyby zaistniała potrzeba dodatkowych korekt to należy też:- zmniejszyć kąt przecięcia ul. [...] z ul. [...] z zaprojektowanych 75 stopni, bo wcześniej było tam znacznie mniej i wypadków żadnych nie było, do nawet 60 stopni, co jest nadal zgodne z przepisami,- zwiększyć promień łuku ulicy [...] z projektowanych r=50 do r=80- zmniejszyć promień skrętu ścieżki rowerowej w ul. [...] przy działce nr [...]z projektowanych r=12 do r=10, czyli dokładnie jak jest przy dz. nr [...],- zająć część dz. [...]dla zlokalizowania tam pozostałej części wysepki, bo niezasadnym jest nieproporcjonalne obciążanie tylko jednej działki tą inwestycją, a sąsiednich działek nie. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311, zwanej dalej "specustawą"), organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 "specustawy" wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą organu orzekającego jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz ustalenie czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z 23.06.2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2815/16). Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie budzi zatem wątpliwości, że Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Taką ustawą, na mocy której prawo własności zostaje ograniczone poprzez możliwość wywłaszczenia całości lub części nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem, jest m.in. specustawa drogowa. Na podstawie tej ustawy organy są uprawnione, by orzec o wywłaszczeniu całości lub części nieruchomości na cel publiczny, jakim jest budowa drogi publicznej objętej wnioskiem zarządcy drogi. Przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie i budowie drogi publicznej. Działka nr ew. [...], do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu, zostanie podzielona na działkę nr [...] i [...] z czego działka nr [...]znajduje się w nowoprojektowanym pasie drogowym rozbudowywanej drogi. Mają zatem do niej zastosowanie przepisy "specustawy", w tym również te które regulują kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości. W ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organy są uprawnione, by orzec o wywłaszczeniu całości lub części nieruchomości na cel publiczny jakim jest budowa drogi publicznej objętej wnioskiem zarządcy drogi. Jak wynika z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2020 r. poz. 470, 471, 1087) przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ związany jest wnioskiem zarządcy drogi w zakresie przyjętych rozwiązań i przebiegu drogi. Nie posiada on narzędzi umożliwiających samodzielne dokonanie zmian we wskazanych w dokumentach rozwiązaniach na rozwiązania alternatywne. Odnosząc się do kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań przedstawionych w dokumentacji załączonej do wniosku zarządcy drogi organ wyjaśnił, że to zarządca drogi decyduje o przebiegu projektowanej drogi i rozwiązaniach zastosowanych przy jej budowie. Organ może ingerować w rozwiązania przedstawione w dokumentach tylko wówczas, gdy są one niezgodne z przepisami. W przeciwnym wypadku jest on nimi związany i nie ma uprawnień do żądania ich zamiany. Odnosząc się do kwestii wycinki drzew i krzewów przy posesji odwołującego się organ wyjaśnił, że z inwentaryzacji drzew i krzewów niezbędnych do usunięcia w związku z realizacją inwestycji wynika, że wskazany przez wnioskodawcę żywopłot z ligustru znajduje się w istniejącym pasie drogowym rozbudowywanej drogi - ul. [...]. Z działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...] i wchodzącej w granice projektowanego pasa drogowego, usunięte zostanie jedno drzewo - cis pospolity. Od strony ul. [...] nie zostały zewidencjonowane żadne drzewa czy krzewy, których usuniecie byłoby niezbędne dla realizacji inwestycji. W świetle art. 21 ust. 2 specustawy do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. W przedmiotowej sprawie drzewa i krzewy przeznaczone do wycinki nie znajdują się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, czy też ujętej w ewidencji zabytków. Nie stanowią również obiektów zabytkowych. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. (K 23/05), w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 21 "specustawy" jest zgodny z Konstytucją RP. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wycinki drzew pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ stwierdził, że choć zarzuty odwołania nie znalazły potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w sprawie, analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz dokumentacji załączonej do wniosku zarządcy drogi doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Organ stwierdził również nieprawidłowości w dokumentacji załączonej do wniosku zarządcy drogi. Zarówno decyzja wydana przez organ I instancji jak i dokumentacja przedstawiona przez zarządcę drogi nie spełnia wymagań określonych w przepisach "specustawy". Zgodnie z art. 11f ust. 1 "specustawy" decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, 5 c) d) e) f) g) h) i) i) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. W zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zlokalizowano drogi publiczne, których rozbudowa objęta została wnioskiem zarządcy drogi. Wojewoda zauważył, że inwestycja nie obejmuje wyłącznie rozbudowy jednej drogi publicznej. Inwestycją objęte zostało kilka dróg publicznych, mianowicie drogi gminnej nr [...], drogi gminnej nr [...], drogi gminnej nr [...] oraz drogi gminnej nr [...]. Określając linie rozgraniczające, które są nie tylko liniami podziału nieruchomości, ale także liniami które lokalizują drogę objętą wnioskiem, organ I instancji wymienił działki, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja. Odniósł się do oznaczeń graficznych na projekcie zagospodarowania terenu (rysunek nr ZT2.1, ZT2.2, ZT2.3). Nie wskazał jednak na jakich działkach zlokalizowane są pasy poszczególnych dróg objętych wnioskiem. Nie określił jakie oznaczenia graficzne zastosowano w stosunku do każdej z rozbudowywanych dróg. Każda bowiem z rozbudowywanych dróg posiada swój pas drogowy oznaczony na tym załączniku kolorystycznie. Tym samym organ winien zlokalizować oddzielnie każdą z dróg i określić działki wchodzące w pas drogowy każdej z nich. Ponadto lokalizacja drogi następuje na podstawie załącznika graficznego nr 1 do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Na rysunku tym inwestor przedstawia projektowany przebieg drogi (jej lokalizację). Załącznik ten stanowi, po zatwierdzeniu, obowiązkowy załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Winien on zostać zatem oznaczony jako załącznik w decyzji oraz na samym załączniku. W analizowanej sprawie załącznik nie tylko nie został przywołany w punkcie określającym Iinie rozgraniczające inwestycję, ale również nie został zatwierdzony. Na załączniku tym winno znaleźć się oznaczenie, że stanowi on załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Załącznik ten winien być również podpisany podobnie jak decyzja przez organ go wydający. W decyzji winno znaleźć się odniesienie do tego załącznika i winien zostać wymieniony jako załącznik do decyzji wraz z jej innymi załącznikami takimi jak projekt podziału nieruchomości, czy części projektu budowlanego. Znajdujący się w aktach sprawy załącznik nr 1 przedstawiający przebieg projektowanych dróg nie został również sporządzony w sposób prawidłowy. Inwestor nie przedstawił w sposób prawidłowy granic projektowanego pasa drogowego i tym samym proponowanego przebiegu drogi. Na załącznikach zatytułowanych "zagospodarowanie terenu zał. 1.1 zał. 1.2" ciemnoniebieską przerywaną linią oznaczono linię rozgraniczającą teren inwestycji określającą jednocześnie zasięg oddziaływania. Przedstawiając proponowany przebieg drogi inwestor obowiązany jest wskazać linie rozgraniczające teren inwestycji (projektowany pas drogowy). Załącznik nr 1 nie został zatytułowany jako proponowany przebieg drogi, co można uznać za uchybienie. Obowiązek dołączenia dokumentu przedstawiającego proponowany przebieg drogi wynika wprost z przepisów "specustawy". Czym innym jest bowiem projekt zagospodarowania terenu, a czym innym mapa z proponowanym przebiegiem drogi. Są to dwa różne dokumenty, pełniące dwie różne funkcje. Ponadto na zał. 1.1. i zał. 1.2 oznaczono kolorystycznie pas każdej z rozbudowywanych dróg, linie te muszą być liniami domkniętymi. Pas drogowy rozbudowywanej drogi nie może być zatem oznaczony liniami otwartymi bez wyraźnego jego wydzielania na mapie. Na załączniku nr 1 do wniosku brak jest linii domykających projektowane pasy drogowe wszystkich dróg gminnych. Pasy te zostały domknięte przerywaną linią w kolorze ciemnoniebieskim oznaczoną na legendzie jako linia rozgraniczającą teren inwestycji określającą jednocześnie zasięg oddziaływania, pomimo że ich początek oznaczono linią w kolorze, w którym je wytyczono. Winny one zostać zatem linią w tym samym kolorze domknięte. Na załączniku tym zastosowano oznaczenia, które kolorystycznie pokrywają się z innymi projektowanymi elementami drogi. Utrudnia to nie tylko określenie projektowanego przebiegu dróg objętych wnioskiem, ale też uniemożliwia identyfikację z jakim oznaczeniem mamy w danym miejscu do czynienia. Podobna sytuacja ma się przy oznaczeniu dróg publicznych innych kategorii, których przebudowa jest niezbędna w związku z projektowaną inwestycją. Organ nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy, tj. zatwierdzenia podziału nieruchomości. Organ dokonując podziału nieruchomości obowiązany jest zatwierdzić mapę zawierającą projekt podziału. Mapa ta stanowi załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W analizowanej sprawie Starosta [...] w pkt 6 decyzji zatwierdził podział wskazanych w nimi nieruchomości. Określił również, że podział ten sporządzony został na mapie w skali 1:500 przez geodetę M.O-S. i wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] października 2024 r. nr [...]. Załączone do wniosku mapy z projektem podziału nie zostały jednak opisane przez organ jako załączniki do decyzji. Z przepisów regulujących kwestie sposobu zatwierdzenia podziału nieruchomości wynika wprost, że mapa z projektem podziału zatwierdzona decyzją organu stanowi integralną część decyzji. Na mapie tej przystawiona zostaje adnotacja o treści: "Niniejszy podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją nr...", z podpisem upoważnionej osoby (§14 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). Na mapach z projektem podziału nieruchomości, który został zatwierdzony przez organ I instancji brak takich pieczęci oraz podpisu osoby upoważnionej do zatwierdzenia podziału. Organ I instancji w sposób nieprawidłowy określił również obowiązki budowy, przebudowy lub budowy istniejących sieci uzbrojenia terenu. Organ powołał się w tym punkcie decyzji na opracowanie zawarte w projekcie zagospodarowania terenu. Organ nie wskazał jakie sieci inwestor ma wybudować lub przebudować. Określając obowiązek budowy lub przebudowy dróg innych kategorii organ nie określił precyzyjnie terenu niezbędnego do przebudowy tych dróg. Na podstawie treści decyzji nie można ustalić jakie drogi, jakich kategorii i w jakim zakresie zostaną przebudowane lub wybudowane. Ani w projekcie zagospodarowania terenu, ani na załączniki nr 1 do wniosku nie oznaczono prawidłowo tych dróg. Brak jest "domknięcia" terenu, który jest niezbędny do przebudowy dróg. Pasy te zostały oznaczone jednak teren niezbędny do ich przebudowy nie został precyzyjnie oznaczony. Organ nieprawidłowo określił również ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Organ wskazał przyczynę ograniczeń trwałych w korzystaniu z nieruchomości - budowa kanalizacji deszczowej. Nie określił jednak zakresu ograniczenia, tj. terenu nieruchomości, na którym ograniczenie to zostanie wprowadzone. Nie odniósł się również do oznaczeń graficznych w tym zakresie zawartych w przedstawionej dokumentacji. Wojewoda zauważył, że precyzyjne określenie zakresu wprowadzonych ograniczeń ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia właściciela nieruchomości, na której takie ograniczenie jest wprowadzane, ale także z faktu, że zostaje ono wpisane do księgi wieczystej takie nieruchomości. Ponadto ograniczenia trwałe muszą zostać określone w sposób graficzny na załączniku mapowym. Załącznik ten podlega zatwierdzeniu organu i stanowi integralną część decyzji. Starosta [...] nie zatwierdził takiego załącznika i nie załączył go do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie opisał, ani w wykazie załączników, ani na mapach, że są to załączniki do decyzji. W zakresie wprowadzenia ograniczeń czasowych Starosta [...] nie wskazał z jakiego powodu ograniczenia te wprowadza. Wydając decyzję organ I instancji nie zezwolił ponadto na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją w jej punkcie 10. Organ zezwolił jedynie na wykonanie obowiązku polegającego na przebudowie zjazdów, jednakże w punkcie 10 takiego obowiązku nie określił. W ocenie organu odwoławczego z powyższych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody konieczny do rozpoznania zakres sprawy wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy oznacza, że taka decyzja nie jest zaskarżalna w toku instancji. Organ odwoławczy musiałby orzec w całości na nowo o istocie sprawy, przy czym przed wydaniem takiego orzeczenia musiałby również przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie wydania decyzji. Zaskarżona decyzja obarczona jest zbyt licznymi i zbyt daleko idącymi wadami by jej korekty mógł dokonać organ odwoławczy czyniąc ją w pełni prawidłową. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] R.P. - w części dotyczącej jego nieruchomości - wniósł sprzeciw, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że zaskarżoną decyzją uchylono wprawdzie decyzję Starostwa Powiatowego, jednak skoncentrowano się jedynie na powodach czysto sekretarskich, dotyczących spraw porządkowych odnośnie niekompletności dokumentacji, decyzja nie uwzględnia natomiast żądań skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok sygn. akt II OSK 1730/14) skarżący wskazał na możliwość zobowiązania inwestora przez organ wydający decyzję do zmian w projekcie w przypadku, gdy projekt nierównomiernie obciąża uciążliwościami jednego z właścicieli w stosunku do pozostałych i w sytuacji w której wprowadzenie takich zmian nie wpłynęłoby w żadnym stopniu na realizacje celu publicznego. Skarżący podkreślił, że projekt inwestora w obecnej formie w dotkliwy sposób narusza jego własność, ponieważ niszczy jego żywopłot osłaniający dom na długości aż 50m. Inwestycja wchodzi na jego działkę w niektórych miejscach na szerokość 2m powodując dotkliwe zmiany. Posadowienie podmurówki przy samych pniach drzew, a nowy płot musiałbym tam postawić, wiązałoby się z uszkodzeniem głównych korzeni, co zachwieje stabilnością tych drzew. Te czynniki w konsekwencji mogą doprowadzić do ich wywrócenia, względnie obumarcia. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., I GSK 3515/18) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ drugiej instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady orzekania przez ten organ co do istoty sprawy. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18). Co istotne, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, ale jedynie tych, które determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. (por. wyroki NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Istotne jest także to, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz ocenia, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zadaniem sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia zatem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada jednak, co jest istotne w realiach niniejszej sprawy, kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się bezpośrednio z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W ocenie Sądu sprzeciw nie jest zasadny. Przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnych zawarte są w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ.U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako – specustawa). Zgodnie z art. 11f ust. 1 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j)zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Z akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji wynika, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zbadał zgodność decyzji organu I instancji z przepisami specustawy, a wyniki tej analizy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do uchybień jakimi dotknięta jest decyzja I instancji, nadto rozważył ich usunięcie w trybie art. 136 kpa. Podzielić należy stanowisko organu, że z uwagi na zakres oraz merytoryczne znaczenie stwierdzonych nieprawidłowości, ich usunięcie w trybie art. 136 kpa ze względów procesowych nie było możliwe, przekraczałoby bowiem zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 kpa. Wskazać zatem należy, że organ I instancji nie uwzględnił, iż oprócz drogi gminnej nr [...] inwestycja obejmuje również drogi gminne nr [...]. Ze względu na zasięg inwestycji organ I instancji winien określić lokalizację każdej z w.w. dróg oraz ustalić działki gruntu wchodzące w pas drogowy każdej drogi publicznej. Słusznie też zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że załącznik do wniosku przedstawiający lokalizację drogi publicznej nie został opisany w decyzji jako jej załącznik. Podobne uchybienie dotyczy załącznika stanowiącego mapę z projektem podziału nieruchomości (wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] październik 2024 r. pod nr [...]), który również nie został opisany w decyzji jako jej załącznik. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z § 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (DZ.U. z 2004. r. Nr 268, poz. 2663) ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do: 1) umieszczenia przez organ, który wydał decyzję, na mapie z projektem podziału nieruchomości adnotacji o treści: "Niniejszy podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją ..... z dnia ..... nr ...", z podpisem upoważnionej osoby; 2) wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Zgodnie z art. 11ea ust. 1 specustawy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów art. 30 § 5, art. 34 i art. 97 § 1 pkt 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W związku z powyższym, kierując się treścią przytoczonych przepisów należy wskazać, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. art. 12 ust. 1 specustawy), stanowi podstawę do umieszczenia na mapie z projektem podziału nieruchomości adnotacji, o której mowa w § 14 pkt 1 w.w. rozporządzenia. W pkt 10.5 decyzji organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek budowy lub przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu (art. 11f ust. 1 pkt 8e specustawy), jednak nie określił jakich sieci dany obowiązek dotyczy, powołując się przy tym na projekt zagospodarowania terenu. Zauważyć należy, że omawiany tu obowiązek nakładany jest na inwestora w razie potrzeby, a zatem orzeczenie w tym zakresie jest wynikiem okoliczności faktycznych aktualnych na danym terenie. Tym samym nie w każdym przypadku zajdzie potrzeba aktualizacji danego obowiązku w decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy w przekonaniu organu stan faktyczny uzasadnia jego nałożenie organ jest obowiązany do szczegółowego określenia rodzaju oraz zakresu wykonania obowiązku. Dodać również należy, że jak wynika z treści art. 11f ust. 1 pkt 7 i pkt 8e zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz nałożenie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu stanowią przedmiot rozstrzygnięcia odrębnych zagadnień w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu zasadnie również zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji na nieprawidłowe określenie w pkt 10.6 decyzji I instancji obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych (art. 11f ust. 1 pkt 8g). Rozstrzygnięcie I instancji w tym zakresie dotyczy planowanej rozbudowy części ul. [...], ul. [...], oraz ul. [...] z rozbudową skrzyżowania ul [...] z ul. [...]. Nakładając określony obowiązek organ w sposób ogólnikowy określił jego realizację nie precyzując zakresu rozbudowy dróg oraz terenu niezbędnego do ich przebudowy. W pkt 11 decyzji organu I instancji określono trwałe i czasowe ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków o których mowa w pkt 10 (art. 11f ust. 1 pkt 8i). Zgodnie z decyzją ograniczenia trwałe są związane są z budową kanalizacji deszczowej (art. 11f ust. 1 pkt 8e) i dotyczą wymienionych przez organ nieruchomości. Natomiast odnośnie ograniczeń czasowych organ nie wskazał z jakich przyczyn (wymienionych w art. 11f ust. 1 pkt 8b,c,e-h) nastąpi czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. Uchybienie w tym zakresie polega na niepełnym rozstrzygnięciu danego zagadnienia, gdyż - jak stanowi ustawa - ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości może nastąpić w enumeratywnie wymienionych przypadkach. W pkt 12 decyzji organ I instancji wyraził zgodę na wykonanie obowiązków, o których mowa w pkt 10 stwierdzając, ze wyraża zgodę na przebudowę zjazdów zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym (art. 11f ust. 1 pkt 8j). Zwrócić należy uwagę, że w pkt 10 decyzji nie przewidziano budowy zjazdów, natomiast oświadczenie to odnosić należy do pkt 9, który jednak dotyczy oświadczenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ponadto trzeba zauważyć, że w pkt 12 brak jest zgody na budowę lub przebudowę istniejącej sieci terenu, który to obowiązek określony został w pkt 10.5 decyzji. W ocenie Sądu eliminacja stwierdzonych uchybień przez organ odwoławczy nie była zasadna, gdyż zakres koniecznych do przeprowadzenia czynności procesowych w celu ustalenia okoliczności uzasadniających usunięcie uchybień przekraczał tryb określony w art. 136 kpa. Jednocześnie sanacja dotkniętej opisanymi wadami decyzji w trybie art. 136 kpa skutkowałaby naruszeniem wyrażonej w art. 15 kpa. zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego ponownie należy wskazać, że zgodnie z obowiązującą procedurą postępowania przed sądami administracyjnymi w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu sąd nie rozpoznaje sprawy pod względem merytorycznym, lecz bada jedynie prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa, czyli wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też zarzuty i argumentacja sprzeciwu koncentrujące się wokół kwestii nieprawidłowego przebiegu planowanej inwestycji w tym postępowaniu nie mogły być przedmiotem analizy Sądu. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowym podnosi się, iż w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej organ administracyjny jest związany wnioskiem inwestora. Wskazuje się, ze w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej to inwestor, a nie organ, decyduje o przebiegu planowanej inwestycji, zatem kwestia ta nie podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym ze specustawą drogową. Żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani tym bardziej innych stron postępowania. Organ administracji ma obowiązek sprawdzić tylko przedstawiony przez inwestora wariant, który w konsekwencji został uznany przez inwestora jako najbardziej korzystny i najlepszy, także ze względu na przyjęte w nim rozwiązania techniczne czy lokalizacyjne. Niedopuszczalna jest więc ocena racjonalności czy słuszności koncepcji, przedstawionej przez inwestora, skoro za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym odpowiada projektant (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK2159/21, z dnia 8 lipca 2020 r. Sygn.. akt II OSK 1824/19) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a p.p.s.a. sprzeciw podlegał oddaleniu.