II SA/Go 437/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skarg A. K., S. K. na decyzję [...] w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od [...] w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2025 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku P.A. ustalił na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. W decyzji określone zostały warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: - nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1: od strony ul. [...] - w odległości 5 m od granicy działki nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...], od strony ul. [...] - w odległości 6 m od granicy działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...], przy czym dopuszcza się sytuowanie poza nieprzekraczalną linią zabudowy takich części budynku jak daszek nad wejściem, okap, balkony jednak nie więcej niż na 1,5 m od tej linii, - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją - od 21% do 25%, - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (od strony ul. [...])- 14 m z tolerancją do 20%, - wysokość zabudowy - od dwóch kondygnacji nadziemnych do trzech kondygnacji nadziemnych (trzecia kondygnacja jako poddasze użytkowe), - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - od 4 m do 6 m, - wysokość głównej kalenicy - od 9 m do 12 m, - geometria dachu - dach stromy o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°,z dopuszczeniem elementów dachów płaskich nad lukamami, wykuszami i ryzalitami, - powierzchnia terenu biologicznie czynnego - minimum 30 % terenu objętego decyzją; Okreslone zostały także warunki z zakresu ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone zostały na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią załącznik nr 2 (część graficzna i tekstowa) do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor złożył w dniu [...] marca 2024 r. z wnioskiem (uzupełnionym dnia [...] czerwca 2024 r.) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Zgodnie z wnioskiem istniejący budynek gospodarczy przeznaczony jest do rozbiórki. Najpierw decyzją nr [...] z dnia [...] września 2024 r. Prezydenta Miasta [...] ustalono warunki zabudowy, jednak decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...]z dnia [...] października 2024 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] września 2024 r. o warunkach zabudowy, o które wniosła A.K. W toku ponownego postępowania zgodnie ze wskazaniem Kolegium, pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. wezwano wnioskodawcę o graficzne przedstawienie gabarytów (szkic, rysunek) projektowanego budynku. Ponadto, z uwagi na zmianę stanu faktycznego działki [...], znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym, wezwano wnioskodawcę o aktualną mapę ewidencyjną w skali 1:1000. Wniosek uzupełniono we wskazanym zakresie pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego. Stan faktyczny ustalono na podstawie dokumentacji Urzędu i inwentaryzacji w terenie. Przedmiotowy teren zabudowany jest budynkiem gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki. Działka leży w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, zabudowy mieszkalno- usługowej i usługowo-mieszkalnej, zabudowy garażowej, zabudowy magazynowej, terenów składowych, terenów infrastruktury kolejowej i infrastruktury elektroenergetycznej, terenów zieleni, renów niezabudowanych, tereny, na których realizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Występują budynki o wysokości od jednej do trzech kondygnacji nadziemnych, z dachami stromymi i płaskimi. Dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od ul. [...]. Organ podał, że według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2024 r. przedmiotowy teren stanowi współwłasność inwestora. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na na środowisko. Przedmiotowa nieruchomość nie zalicza się do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wnioskowany teren nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a tej ustawy, w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż 114 m od centralnie położonego terenu objętego wnioskiem, stanowiącej trzykrotną szerokość frontu wnioskowanego terenu, który wynosi 38 m. Obszar analizowany wyznaczono w minimalnych wymaganych prawem granicach z uwzględnieniem kształtu działki. Za front terenu przyjęto, zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), tę część działki nr [...], która przylega do drogi publicznej ul. [...] - działka nr [...], z której ma miejsce wjazd na teren. Szerokość frontu wnioskowanego terenu ustalono na podstawie pomiaru dokonanego na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 (gdzie 1 cm odpowiada 10 m odległości w rzeczywistości, czyli zmierzone 3,8 cm w skali 1:1000 odpowiada 38 m rzeczywistej szerokości frontu działki). Wyznaczony obszar analizowany jest racjonalną całością urbanistyczną zapewniającą zachowanie ładu przestrzennego, określonego art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Wobec tego za wystarczające uznano wyznaczenie obszaru analizowano w minimalnej wymagalnej odległości. Wykonano również dokumentację fotograficzną stanowiącą materiał pomocniczy dla potrzeb przeprowadzanej analizy urbanistyczno - architektonicznej. Wyniki przeprowadzonej analizy - część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr 2 do decyzji. Organ podał, że przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które mają zastosowanie do spraw wszczętych od dnia 24 września 2023 r. i przed dniem utraty mocy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wskazują przesłanki umożliwiające ustalenie warunków dla nowej zabudowy. Pierwszą przesłankę stanowi warunek kontynuacji funkcji. Bez możliwości kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy nie można ustalić warunków zabudowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo- administracyjnym przesłankę kontynuacji funkcji odnosi się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej", jako każdej działki położonej w obszarze analizowanym. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przeprowadzona analiza wykazała, że na działkach leżących w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, mieszkalno-usługowa, usługowo-mieszkalna. Budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...]. Budynki mieszkalne wielorodzinne występują na działce nr [...] położonej przy ul. [...] oraz na działkach nr [...],[...] położonych przy ul. [...]. Budynek mieszkalno-usługowy znajduje się na działce nr [...] przy ul. [...], a budynek usługowo- mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr [...] przy ul. [...]. Wnioskowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie jest sprzeczna z zastanym zagospodarowaniem terenu, gdyż na analizowanym obszarze występuje taka zabudowa. Wskazać należy, iż w zabudowie miejskiej przenikają się wzajemnie różne funkcje zabudowy, a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zabudowa mieszkalno-usługowa, czy usługowo- mieszkalna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. A zatem spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. Zdaniem organu występująca w obszarze analizowanym zabudowa jest wystarczająca, aby móc określić wymagania dotyczące nowej zabudowy, przy czym organ będąc związany wnioskiem inwestora jedynie w zakresie rodzaju inwestycji, może ustalić parametry nowej zabudowy w sposób odmienny niż określony wnioskiem, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, co nie zmienia zamierzenia inwestycyjnego w sposób istotny. Do analizy urbanistycznej wzięto pod uwagę działki dostępne od ul. [...] i ul. [...], na których występuje funkcja mieszkaniowa. Linia istniejącej zabudowy jest zróżnicowana. Na działkach sąsiednich przy ul. [...] budynki usytuowane są w odległości od granicy pasa drogowego: na działce nr [...] - w odległości 4 i 5 m, na działkach nr [...],[...] - w odległości 5 m, na działce nr [...]- w odległości 10 i 11,5 m. Na działkach sąsiednich przy ul. [...] linia zabudowy przebiega w odległości od granicy pasa drogowego: na działce nr [...]- w odległości 2 i 4 m, na działce nr [...] podległości 6 m, na działce nr [...] - w odległości 19 m, na działce nr [...] - w odległości 9 m. Wmyśl przepisów § 4 roporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), które mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji: może to być obowiązująca linia zabudowy, wyznaczana w miejscach istotnych urbanistycznie, np. w zabudowie pierzejowej, dokładnie określająca, w którym miejscu musi znaleźć się ściana budynku lub nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczająca linię, poza którą nie mogą być lokalizowane budynki. Biorąc pod uwagę powyższe, kształt przedmiotowej działki oraz mając na uwadze, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w sprawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny ,wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy: od strony ul. [...] – w odległości 5 m od granicy pasa drogowego tej ulicy (działka nr [...]) - jako kontynuację linii przy ul. [...] oraz od strony ul. [...] - w odległości 6 m od granicy działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] - jako kontynuację linii zabudowy na działce nr [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym obszarze wynosi od 7% do 41%. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 21%. Na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wskaźnik zabudowy wynosi 22% i 28%. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 25%. Mając na uwadze powyższe oraz § 5 ww. rozporządzenia wyznaczono wskaźnik zabudowy poprzez tzw. "widełki" od 21% (średni wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze) do 25% (średni wskaźnik zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na analizowanym obszarze). Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze wynosi od 6 m do 33 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 14 m i na taką wielkość z tolerancją do 20% wyznaczono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku. Budynki poddane analizie mają wysokość od jednej do trzech kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2 m do 8,8 m, wysokość kalenicy od 4 m do 12 m. Przykryte są dachami stromymi, za wyjątkiem budynku na działce nr [...] przy ul. [...], przykrytego dachem płaskim. Wyznaczono dla projektowanego budynku dach stromy z dopuszczeniem dachów płaskich nad lukarnami, wykuszami, ryzalitami, zgodnie z wnioskiem i wynikami analizy. Budynki mieszkalne wielorodzinne występujące na analizowanym obszarze (na działce nr [...] przy ul. [...] i działkach nr [...],[...] przy ul. [...]) mają trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6 m (budynek na działce nr [...]) i 8,8 m (budynek na działkach nr [...],[...]), wysokość kalenicy - 12 m. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają jedną lub dwie kondygnacje nadziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2 m do 8 m, wysokość kalenicy od 4 do 10 m. Budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] posiada dwie kondygnacje nadziemne i dach płaski, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6 m. Budynek usługowo-mieszkalny na działce nr [...] posiada trzy kondygnacje nadziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m, wysokość do kalenicy 12 m. Przepisy § 7 ww. rozporządzenia, stanowią, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Mając na uwadze powyższe wyznaczono wysokość projektowanego budynku od dwóch kondygnacji nadziemnych do trzech kondygnacji nadziemnych (trzecia kondygnacja w poddaszu użytkowym). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz wysokość kalenicy ustalono poprzez tzw. "widełki" tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 4 m do 6 m, wysokość głównej kalenicy - od 9 m do 12 m, co umożliwi realizację zarówno budynku dwukondygnacyjnego, jak i budynku trzykondygnacyjnego. Wyznaczone maksymalne parametry projektowanego budynku mają uzasadnienie w powiązaniu parametrów nowej zabudowy z parametrami istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w szczególności budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (na działce nr [...]). Organ wyznaczając wysokość projektowanego budynku miał na uwadze, że budynki o funkcji wielorodzinnej wymagają większej wysokości, jeśli mają być funkcjonalne. Wyznaczona wysokość nowej zabudowy nie wprowadza wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla zastanego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich i nie zaburzy ładu przestrzennego. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (podane zostały ustalenia co do poszczególnych mediów). Organ wskazał, iż planowane zamierzenie inwestorskie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wobec tego nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało dokonania uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., za wyjątkiem uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w pasie drogowym. Uzgodnienia tego z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, dokonano z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu pismem z dnia [...] lutego 2025 r. Projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządziła osoba uprawniona, spełniająca warunki art. 5 pkt 1-4 tej ustawy, posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, zgodnie z Zaświadczeniem Nr [...] Polskiej Izby Urbanistów Okręgowej Izby Urbanistów (zaświadczenie w aktach organu). Od ww. decyzji odwołał się A.K. oraz S.K., którzy wnieśli o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 6 , 7 , 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie przez organ I instancji kluczowych okoliczności sprawy tj. w jaki sposób organ ustalił szerokość frontu działki (na jakiej podstawie i dlaczego), co powoduje, że ustalenie organu w tym zakresie jest dowolne (co ma zasadniczy i kluczowy wpływ na sposób ustalenia granic obszaru analizowanego - w realiach sprawy należy uznać , że granice tego obszaru zostały ustalone wadliwie), nadto działki w ramach obszaru są "przecięte" - co jest także niedopuszczalne; organ przy ustalaniu parametrów zabudowy uwzględnił zabudowę na działkach nadmiernie odległych wobec działki inwestycyjnej , co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie wysokości planowanego budynku,po raz kolejny występuje rażąca sprzeczność między częścią graficzną analizy urbanistycznej i wyjaśnieniami w zakresie ustalenia obszaru analizowanego , a wyliczeniami zawartymi w tabeli z pkt. 1 dokumentu pod nazwą "Wyniki analizy (część tekstowa) ..." - co powoduje , że ustalenia organu są dowolne , niejasne i nie wynikają z jasno i rzetelnie ustalonego stanu faktycznego sprawy; - art. 61 § 1 k.p.a. w za. Z art. 52 i art. 64 ust. 1 ustawy na skutek orzeczenia w sprawie w sposób niezgodny z wnioskiem inwestora , podczas gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem na wniosek inwestora, a treść wniosku jest wiążąca dla organu ; - art. 61 ust. 5a ustawy - na skutek ponownego wyznaczenia granic obszaru analizowanego w sposób całkowicie dowolny , niejasny i nazbyt szeroki; - § 7 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w wyniku ponownego ustalenia wysokości planowanej zabudowy w sposób nieprawidłowy , bo naruszający wymogi z powołanej normy ( które to uchybienie organ powielił w ślad za decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., którą SKO unieważniło decyzją z dnia [...] marca r. znak: [...] oraz za decyzją z dnia [...].09.2024 r. , to samo dotyczy linii zabudowy. S.K. wniósł o uchylenie decyzji w całości, podnosząc podwyższenie parametrów warunków zabudowy wskazując , że tym samym rażąco została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Zauważył, że ustalenie warunków zabudowy na zasadzie odstępstw od parametrów średnich powoduje , że zasada "dobrego sąsiedztwa" doznaje uszczerbku , wprowadzona bowiem zostaje sposób zabudowy odbiegający od istniejącego, który ma przecież wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczać parametry nowej zabudowy, a urząd w dalszym ciągu nie uwzględnia zasady "dobrego sąsiedztwa " stosując szerokie rozumienie działki sąsiedniej. Dalej skarżący wskazał , że żaden budynek wielorodzinny nie jest położony w sąsiedztwie działki , dla której ustalane są warunki zabudowy, a jedyny budynek wielorodzinny na ulicy [...] znajduje się na jej przeciwległym końcu i stanowi wizualną kontynuację zabudidowy ulicy [...] . Odwołuący kwestionuje również wyznaczoną linię zabudowy wskazując , że została ustalona w sposób dowolny. Decyzją z dnia [...] maja 2025 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podało, iż przedmiotowa działka od strony południowej przylega do ulicy [...], od strony wschodniej przylega częściowo do ulicy [...], a częściowo do działki nr [...] zabudowanej domem jednorodzinnym. Od strony zachodniej i południowej działka przylega do działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - dalej u.z.u.p.z.p., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia wżycie u.z,u.p.z.p. tj. od 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminy stosuje się art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zatem w tym sprzed wejścia w życie u.z.u.p.z.p. w dniu 24 września 2023 r. - co wynika z treści art. 59 ust. 2 pkt 1 u.z.u.p.z.p.). Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 65 u.z.u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Zdaniem SKO organ I instancji zastosował w sprawie prawidłowe przepisy. Organ wskazał na wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, określono w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W analizowanej sprawie inwestor wskazał, że wjazd na działkę będzie odbywał się od ulicy [...]. Organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy, wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem w odległości 114 m od centralnie położonego terenu objętego wnioskiem, stanowiącej trzykrotną szerokość frontu wnioskowanego terenu, który organ określił na 38 m , wskazując , że szerokość frontu terenu ustalono na podstawie pomiaru na mapie ewidencyjnej w skali 1 :1000 (gdzie 1 cm to 10 m odległości w rzeczywistości). Pomiar z mapy ewidencyjnej to 3,8 cm - co w rzeczywistości odpowiada 38 m. Front działki od ulicy [...] został wskazany przez inwestora w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy i jest wiążący dla organu . Wyznaczony obszar analizy zaznaczono linią przerywaną koloru czarnego na załączniku graficznym do analizy tekstowej. Prawidłowo organ I instancji przeprowadzając analizę, kierował się zasadą, że w wypadku gdy linia rozgraniczająca "przecina" wyodrębnioną geodezyjnie działkę, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tą część, która jest położona poza obszarem analizowanym. Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy prawne oraz ustalenia organu I instancji, Kolegium wskazuje , że wielkość obszaru do analizy urbanistycznej została ustalona prawidłowo i tym samym zarzuty zawarte w odwołaniach dotyczące rzekomych nieprawidłowości w ustaleniu parametrów tego obszaru są niezasadne. W tak ustalonym obszarze do analizy urbanistycznej występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, mieszkalno-usługowa, usługowo-mieszkalna. Budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] przy ul. [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] przy ul. [...]. Budynki mieszkalne wielorodzinne występują na działce nr [...] położonej przy ul. [...] oraz na działkach nr [...],[...] położonych przy ul. [...]. Budynek mieszkalno-usługowy znajduje się na działce nr [...] przy ul. [...], a budynek usługowo- mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr [...] przy ul. [...]. W analizowanej sprawie ustalona linia zabudowy od ulicy [...] została ustalona jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] , która od strony zachodniej przylega do działki inwestycyjnej nr [...] , natomiast linia zabudowy od strony ulicy [...] została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Zdaniem SKO ustalona linia zabudowy jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawnymi regulującymi sposób jej wyznaczania . Zgodnie z § 5 pkt. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu występujący w ustalonym obszarze do analizy wynosi od 7% do 41 % , zatem ustalona w analizowanej decyzji wielkość tego wskaźnika - od 21 % do 25 % wpisuje się w ustaloną średnią. Zgodnie z § 6 pkt. 1 rozporządzenia - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W analizowanej sprawie organ I instancji ustalił szerokość frontu planowanego budynku na 14 m z tolerancją 20% . W ocenie Kolegium ustalony parametr jest prawidłowy i wpisuje się w średnią szerokość frontów budynków położonych w wyznaczonym obszarze do analizy. Zgodnie z § 7 pkt. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizowanej sprawie organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej wartości tego parametru występującego w obszarze analizowanym . Ustalenia średnich wskaźników ww. parametrów zostało udokumentowane w załączniku tekstowym wyników analizy - ( ujęcie tabelaryczne ze wskazaniem numerów działek i charakterystycznych parametrów zabudowy położonej na działkach. Kolegium wyjaśniło, że przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze przyjętym do analizy. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), co ma miejsce w analizowanej sprawie . Odnosząc się do stanowiska odwołujących według, których planowana zabudowa wielorodzinna jest sprzeczna z charakterem zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym i zaburzy ład przestrzenny, SKO wskazało na wyrok NSA z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II OSK 21/22 zgodnie z którym "Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego W ocenie Kolegium planowana zabudowa na działce nr [...] przy ul. [...] stanowi kontynuację funkcji istniejącej i nie godzi w zastany stan zabudowy istniejącej w obszarze przyjętym do analizy i nie narusza ładu przestrzennego. Od powyższej decyzji skargę złożył A.K. (sprawa zarejestrowana pod niniejszą sygn. akt), podnosząc zarzut naruszenia: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja Organu i instancji spełnia wymogi z powołanej normy dla wydania decyzji pozytywnej, podczas gdy w rzeczywistości w sprawie powinna być wydana decyzja odmowna; - §4 j §7 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w wyniku ponownego ustalenia w sposób nieprawidłowy wysokości planowanej zabudowy oraz linii zabudowy, bo naruszający wymogi możliwe do spełnienie z w/w rozporządzenia (zarzut ten podnoszono już w trakcie procedury i pozostawiony przez Organ I instancji bez wskazania podstawy prawnej sposobu jego ustalania i powoływania się jedynie na przepisy ogólne, do którego także Organ II instancji się nie ustosunkował); - art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a, na skutek nie uwzględnienia własnych wcześniejszych decyzji SKO, poprzez stwierdzenie, że parametry zabudowy zostały ustalone prawidłowo, w tym zgodnie z obowiązującymi przepisami Ustawy i Rozporządzenia, podczas gdy w rzeczywistości zmienione nieznacznie w stosunku do poprzedniej decyzji nr [...] z dnia [...].09.2024r. dnia działki [...] (co do której SKO stwierdził, iż wyznaczone tam parametry wyraźnie odstają od cech charakterystycznych istniejącej zabudowy, która otacza działkę inwestycyjną nr [...], co w ocenie Kolegium zaburzy ład przestrzenny); w sprawie pominięto część działek z obszaru analizowanego, który to zarzut podnoszony był w procesie uzyskiwania WZ w odwołaniu, a do czego SKO w ogóle się nie ustosunkowało a Organ l instancji argumentował w sposób nie dający podstaw do pominięcia tych działek (brak wskazania metodologii i/lub przepisów szczegółowych) przy ustalaniu wszystkich parametrów zabudowy w obszarze analizy; - art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - poprzez brak ustosunkowania się przez Organ II instancji do zarzutów odwołania i własnych wniosków z poprzedniej decyzji, a nadto do wyrażenia w sprawie oceny całkowicie innej niż w decyzji z dnia [...].10.2024rv w której to decyzji parametry zabudowy ustalone przez Organ I instancji zostały uznane za wyraźnie odstające od cech zabudowy w sąsiedztwie dziatki inwestycyjnej, stąd nie do przyjęcia jest aktualne - przeciwne stanowisko SKO stwierdzające iż te parametry stały się prawidłowe (uwzględniając fakt wskazany w odwołaniu - do czego także SKO się nie ustosunkowało - że korekta parametrów w decyzji nr [...] z dnia [...].03.2025 r. ma minimalny charakter w stosunku do decyzji nr [...] z dnia [...].09.2024r. i dotyczy tylko 2 parametrów, bo większość pozostało bez zmian); Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości. Z kolei skarga S.K. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 480/25. Skarżący podniósł takie same zarzuty jak A.K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2025 r. uczestnik postępowania B.P.-A. wniosła o oddalenie skargi i odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi stwierdziła, że są one bezzasadne. Zdaniem uczestnika organy zebrały i poddały rzetelnej analizie cały materiał dowodowy. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2025 r. uczestnik postępowania A. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Strona podniosła zarzut błędnego ustalenia obszaru analizowanego z uwagi na zawyżoną szerokość frontu działki, a także nieprawidłowego określenia linii zabudowy, błędne okreslenie wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz określenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki w sposób niezgodny z wymogami rozporządzenia. Podobnie strona zakwestionowała określenie ilości kondygnacji oraz wysokości kalenicy głównej oraz uznanie występowania cechy dobrego sąsiedztwa. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 480/25 sprawa została połączona z przedmiotową sprawą do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ i skarżący, a uczestnicy postępowania nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] marca 2025r., ustalająca na rzecz P. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego obowiązującego do 23 września 2023 r.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. od 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminy, stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zatem w tym sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. W sprawie nie było kwestionowane, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w [...] nie utraciło mocy. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 65 ustawy zmieniającej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej analizą architektoniczno - urbanistyczną, sporządzaną zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jej sporządzenie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej jednak niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę, iż w przypadku braku planu zagospodarowania nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wraz z analizą urbanistyczną (stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji) zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez mgr. inż. M.M.-H. (urbanistę), osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 3 u.p.z.p. (k. 90 akt administracyjnych), przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej w skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejszej jednak niż 50 m, a mianowicie 114 m (3x38 m). Organy prawidłowo przyjęły szerokość frontu działki od ul. [...], a określenie wymiaru nie budzi zastrzeżeń. Na tej podstawie został określony obszar analizowany, uwzględniając przy tym prawidłowo kształt działki objętej wnioskiem, a mający wpływ na wcięcie w północno-wschodniej części obszaru analizowanego (na co zwróciło uwagę SKO w decyzji z dnia [...] października 2024 r.). Skarżący zakwestionowali wyliczenie przyjętego przez urbanistę frontu działki – 38 m, podając, iż wyliczenie nie powinno odbywać się na podstawie mapy, a odzwierciedlać rzeczywistość i na tę okoliczność skarżący S.K. podał wyliczenie na podstawie geoportal, które wynosi 37,17 m. W ocenie Sądu przyjęte przez urbanistę wyliczenie, w oparciu o mapę, nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia godności z prawem, gdyż cyt. powyżej przepisy nie określają sposobu dokonania takie obliczenia. Natomiast podane przez skarżącego wyliczenia (z kolei w oparciu o program geoportal) nie wskazuje na znaczące odstępstwo od przyjętego przez organy. Przy wartości podanej przez skarżącego różnica w wielkości obszaru nie przekroczyłaby 3,5 m, co przy analizie treści załącznika graficznego do decyzji (mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym) pozwala stwierdzić, iż pozostałoby to bez wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem gdyby obszar analizowany został zmniejszony o 3,5 m to istotne dla analizy działki (na obrzeżach obszaru) i tak pozostałyby objęte tym obszarem. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa przyjmuje się, że jeżeli linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lutego 2011 r., II SA/Gl 1172/10, wyroki WSA w Poznaniu z: 12 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 292/12, z 22 listopada 2017 r., IV SA/Po 848/17, wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2021 r., II SA/Kr 692/21, wyrok WSA w Gdańsku z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 182/11). Interpretację taką Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Analiza zał. graficznego nr 2 do decyzji organu I instancji potwierdza, iż organ uwzględnił w/w zasadę, gdyż część działek zabudowanych zostało przeciętych granicą obszaru analizowanego i prawidłowo w analizie uwzględniono te działki. Przy czym zasadnie, w sytuacji gdy na skutek przecięcia takiej działki w części objętej obszarem nie znalazł się obiekt zabudowy, organy nie uwzględniły takiej zabudowy w analizie urbanistycznej. O ile granice analizowanego terenu zostały wyznaczone prawidłowo, to błędnie, z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. analizie urbanistycznej nie poddano wszystkich nieruchomości zabudowanych występujących w tym terenie, a jedynie te które zabudowane są obiektami o tożsamej funkcji tj. MN,MW i MU, co funkcja planowana. Sąd zwrócił uwagę, co słusznie podniesiono w skardze, że w analizie urbanistycznej, w sposób błędny pominięte zostały niektóre działki, które są objęte obszarem analizowanym i są zabudowane (zob. zał. nr 2 do decyzji organu I instancji). Z pewnością dotyczy to działek o nr ewid.: [...],[...],[...] (nie dotyczy to działek niezabudowanych takich jak: nr [...],[...],[...],[...],[...] itd.). Niewątpliwie działki te nie zostały ujęte w tabeli z wymienionymi działkami objętymi analizą w obszarze analizowanym (str. 1 i 2 zał. nr 2 do decyzji organu I instancji, część tekstowa oraz zał. nr 2 do decyzji - załącznik graficzny), a zatem nie zostały uwzględnione w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż powyższe było wynikiem wskazań zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej SKO z dnia [...] października 2024 r., gdzie na str. 6 wskazano, że do analizy urbanistycznej powinny być wzięte pod uwagę działki dostępne z ul. [...] i [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi i z wyłączeniem zabudowy o charakterze przemysłowym. Dodać należy, iż w analizie urbanistycznej przygotowanej do decyzji z dnia [...] września 2024 r. (k. 128-130 akt administracyjnych) w tabeli uwzględnionych było znacznie więcej działek niż w analizie do zaskarżonej decyzji (k.331-333 akt administracyjnych). Sąd zwraca jednak uwagę, iż taki sposób, jak wskazało SKO w decyzji z [...] października 2024 r., przeprowadzania analizy nie znajduje oparcia w przepisach ani u.p.z.p., ani rozporządzenia z 2003 r. Natomiast wskazania zawarte w decyzji SKO nie są dla Sądu wiążące. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3034/15, wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19). Ocena spełnienia tych warunków powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 217/17). Analiza urbanistyczna obejmuje cały obszar analizowany i przeprowadzana jest w oparciu o wskaźniki zabudowy na całym obszarze analizowanych, tj. odnośnie wszystkich działek zabudowanych, nie zaś wybiórczo z uwzględnieniem tylko określonej funkcji odpowiadającej funkcji objętej planowaną inwestycją. Tylko średnia co do poszczególnych parametrów, obliczona z uwzględnieniem wszystkich terenów zabudowanych w wyznaczonym obszarze analizowanym, stanowi prawidłowo określony punkt odniesienia, o którym mowa w rozporządzeniu z 26 lipca 2003 r. Natomiast dokonanie analizy w oparciu o wyłącznie działki zabudowane zabudową mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową, odpowiadająca planowanej powoduje, że analiza i jej wyniki nie mogą zostać uznane za rzetelne. W tej sytuacji nie dokonano bowiem pełnej analizy funkcji i cech zabudowy wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym. Biorąc zaś pod uwagę, że zasadniczą podstawą do określenia poszczególnych parametrów kształtowania zabudowy, w świetle przepisów § 5-7 rozporządzenia z 26 lipca 2003 r.. (a także istotny punkt odniesienia w sytuacji stosowania odstępstw), stanowi średni wskaźnik danej wielkości dla całego obszaru analizowanego, to powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na prawidłowość określenia przez organ wskaźników nowej zabudowy i prawidłowego zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., a przez to wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie uzasadniało zatem uchylenie zaskarżonych decyzji, mając na uwadze istotną rolę jaką w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy pełnią wynika analizy urbanistycznej i uwzględniając to, że analiza urbanistyczna (część tekstowa i graficzna) stanowią załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem analiza taką będzie musiała zostać sporządzona ponownie. Zauważyć jedynie należy, iż analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2024 r. nie podlega wykorzystaniu, mimo że uwzględnia działki zabudowane, gdyż po pierwsze nie został prawidłowo wyprofilowany obszar analizowany (w północno-wschodniej części), a ponadto np. na działce nr [...] brak było zabudowy, a w analizie do zaskarżonej decyzji już uwzględniono tam budynek. Sąd dodatkowo zwraca także uwagę na pewne niewielkie, ale jednak różnice, jakie wynikają co do tych samych działek w obu analizach urbanistycznych tj. nr [...] co do wskaźnika zabudowy podano 26%, a poprzednio 27%, nr [...] także podano 16%, a poprzednio 15%, nr [...] i [...]podano 28%, poprzednio 27%, nr [...] podano 22% a poprzednio 21%, nr [...] podano 41% przedtem 40%; wskaźnik szerokości elewacji działka nr [...] podano 9m a poprzednio 15m, co do wysokości do okapu działka nr [...] podano 8 m a poprzednio 3 m, nr [...] podano 4m a poprzednio 3 m, nr [...] podano 4 m a wcześniej 3 m, nr [...] podano 6 m a przedtem 3 m, nr [...] podano 6 m, a wcześniej 7 m. W ponownej analizie konieczne będzie dochowanie rzetelności w w/w zakresie. Dokonując dalszej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co nie było w sprawie kwestionowane. W tym zakresie nie budziło więc wątpliwości spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Niekwestionowane było także na gruncie rozpoznawanej sprawy spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. dotyczącego istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Do tego teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, gdyż działki objęte decyzją widnieją w ewidencji gruntów jako inne tereny zabudowane. Zatem spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto nie budziło zastrzeżeń, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, iż zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powyższe przemawia za spełnieniem na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Przechodząc do oceny spełnienia kluczowego na gruncie rozpoznawanej sprawy warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji), należy wskazać, iż w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnym i doktryny nie utożsamia się jej z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Przyjmuje się, iż kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż organy były uprawnione do stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przewidzianej przez wnioskodawcę funkcji mieszkaniowej (budynek mieszkalny wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną). Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21). Ochrona tego ładu na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18; 27 czerwca 2023 r., II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20; 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19; 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20; 23 listopada 2022 r., II OSK 3475/19; 8 listopada 2022 r., II OSK 2820/19). Wbrew zarzutom skargi planowana inwestycja w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Za taką oceną przemawia stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji analiza urbanistyczna, według której w obszarze analizowanym występują tereny o zróżnicowanej zabudowie i funkcji. Co prawda przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak występuje także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr [...] i [...] oraz [...], na działce nr [...] i [...]realizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jednak skoro jest w toku wskaźniki zabudowy nie są uwzględniane w analizie), zabudowa mieszkalno-usługowa, tereny usług, zabudowa garażowa, magazynowa, tereny składowe, tereny zieleni, a także infrastruktury kolejowej i elektroenergetycznej. Tym samym planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jedynie stanowić będzie ilościowe poszerzenie jej zakresu. U.p.z.p. nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA: z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18; z 15 kwietnia 2025 r., II OSK 1931/22). Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia powyższego ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – według której decyzja ustalająca warunki oparta byłaby na analizie jedynie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu wyodrębnionej z obszaru analizowanego i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa, jak tego oczekuje skarżący, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11). Nie oznacza to wszakże, że taka "podprzestrzeń", rozumiana zwłaszcza jako najbliższe sąsiedztwo projektowanej inwestycji (np. okoliczna zabudowa jednorodzinna), nie może mieć znaczenia przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy z ewentualnym odstępstwem od wartości średnich w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 128/18). W tej sytuacji można zatem przyznać, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację istniejącej już funkcji zabudowy mieszkaniowej i w tym zakresie wpisuje się w funkcję istniejącej zabudowy, nie naruszając w tym względzie ładu przestrzennego. Natomiast parametry takiej zabudowy powinny wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, z uwzględnieniem przepisów prawa tj. rozporządzenia z 26 lipca 2003 r. Zastrzeżenia skarżących na gruncie rozpoznawanej sprawy budziła właśnie kwestia prawidłowości określenia przez organy wskaźników (parametrów nowej zabudowy) i stwierdzenia w tym zakresie przez organy sprostania wymogowi kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Odnośnie linii zabudowy wskazać należy, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia z 26 lipca 2003 rozporządzenia z 26 lipca 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 4). W zaskarżonej decyzji organy ustaliły nieprzekraczalną linię zabudowy zarówno od strony ul. [...] – 5 m od granicy działki nr [...] i od strony [...] – 6 m od granicy działki nr [...]. Organy co prawda nie podały wprost, który ust. § 4 rozporządzenia zastosowały, ale domniemywać należy, iż ust. 4. W judykaturze wskazuje się również, iż w przepisach § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy, na przykład, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13, wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16). Mając na uwadze powyższe wskazania zawarte w orzecznictwie, specyficzne położenie terenu planowanej inwestycji, mającej z dwóch stron styczność z drogami publicznymi, celowym było wyznaczenie dwóch linii zabudowy. W tym zakresie organy wskazały na zróżnicowanie linii zabudowy na sąsiednich działkach, dlatego od strony ul. [...] nawiązano do linii na działce nr [...] a od strony ul. [...] jako kontynuację linii na działkach nr [...],[...] i [...]. W ocenie Sądu tak określona linia zabudowy nie budzi zastrzeżeń, gdyż nawiązuje do działek sąsiednich. Od ul. [...] nie mogła nawiązywać do dz. nr [...], która jest jedynie 2 m od drogi, a w myśl art. 43 ustawy o drogach publicznych 6 m to minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni grogi gminnej. Z kolei na dz. nr [...] linia zabudowy przebiega odmiennie, nierównolegle do ul. [...], stad uzasadnione było nawiązanie do działki dalszej. Także od strony ul. [...] wyznaczona linia zabudowy wskazuje na dążenie do zachowania ładu przestrzennego. Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi co do przyjętej linii nieprzekraczalnej, Sąd także nie dostrzegł w tym zakresie naruszenia przez organy przepisów prawa. "Obowiązująca linia zabudowy" wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś "nieprzekraczalna linia zabudowy" wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14 i powołane tamże orzecznictwo). O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., II OSK 989/12). W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 681/18). Sąd uznał, iż na gruncie przedmiotowej sprawy brak było przesłanek uzasadniających konieczność przyjęcia przez organy linii obowiązującej. Nie budziło zastrzeżeń określenie w zaskarżonej decyzji geometrii dachu. W myśl § 8 rozporządzenia z 26 lipca 2003 r. ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Mając na uwadze powyższe organ, opierając się na wynikach analizy urbanistycznej wskazującej na dachy strome poza jednym płaskim, dlatego organ zasadnie przyjął dachy strome z dopuszczeniem elementów dachów płaskich. Te ustalenia także uznać należy za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu będzie wymagała ponownego ustalenia w związku z koniecznością ponowienia analizy urbanistycznej, ze względów powyżej opisanych. Stąd na obecnym etapie postępowania Sąd nie może dokonać jeszcze oceny w tym zakresie. Podobnie w zakresie wskaźników zabudowy w zakresie szerokości elewacji fontowej dla nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, których ustalenie w zaskarżonej decyzji budziło zastrzeżenia skarżących. Dopiero ponownie, prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna, uwzględniająca wszystkie tereny zabudowane w obszarze analizowanym, pozwoli określić w/w wskaźniki, które mogą różnić się od tych ujętych w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd nie może dokonać w tym zakresie oceny i ustosunkować się do przyjętych przez organy wskaźników na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) - kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań, bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r.,II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 lipca 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 lipca 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 lipca 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości , o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust. 4). Organ ponownie określając poszczególne wskaźniki z pewnością będzie zobowiązany kierować się treścią w/w przepisów. Jak wynika z treści tych przepisów możliwe jest wyznaczenie wskaźników odbiegających od istniejącej średniej w obszarze zabudowanym, ale wymaga to stosownego uzasadnienia, które powinno zostać zawarte w analizie urbanistycznej. Zastosowanie określonego odstępstwa od wskaźnika wynikającego ze średniej w obszarze analizowanym, poza przywołaniem wyliczenia średniej dla zabudowy określonego rodzaju, musi być dodatkowo poparte uzasadnieniem w analizie urbanistycznej wskazującym, że zastosowanie przyjętej wartości nie będzie naruszać ładu przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, iż powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być bowiem precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13). Odstępstwa jako wyjątki od reguły muszą być szczegółowo umotywowane. Trzeba mieć zatem na względzie, że przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5 a u.p.z.p., odmiennej niż średnia wskaźników wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia i merytorycznego powiązania powyższych wartości wskaźników z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 806/16 oraz z 4 września 2019 r., II OSK 3013/17, wyrok WSA w Gliwicach z 30listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać także należy, iż co do zasady nie jest wykluczone, na tle konkretnego stanu faktycznego, posłużenie się przy ustalaniu poszczególnych wskaźników nowej zabudowy wyliczeniem średniej tychże z uwzględnieniem wskaźników z terenów o określonej zabudowie odpowiadającej zabudowie planowanej, ale traktować należy to jako punkt odniesienia przy uzasadnieniu określonego wskaźnika, natomiast nie może to zastępować wyliczenia średniej dla terenów zabudowanych z całego obszaru analizowanego. Za nieuzasadniony natomiast uznał Sąd zarzut skargi dotyczący niezgodności treści decyzji z wnioskiem inwestora w zakresie podanych w wniosku wskaźników i tych jakie zostały przyjęte w treści zaskarżonej decyzji. Należy wyjaśnić, iż organ związany jest wskazanym we wniosku charakterem, istotą inwestycji, natomiast nie co do podanych we wniosku poszczególnych wskaźników, te bowiem ustalane są na podstawie przeprowadzonej w postępowaniu analizy urbanistycznej (zob. wyrok NSA z 25 maja 2022 r., II OSK 2810/20). W sytuacji zatem gdy to inwestor nie kwestionuje zawartych w decyzji poszczególnych wskaźników zabudowy, a tak jest w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności wydanej decyzji z wnioskiem. Resumując Sąd stwierdza, iż organy nie dokonały niezbędnych ustaleń w sprawie oraz wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności, koniecznych dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają podstaw faktycznych i prawnych w odniesieniu do wszystkich rozstrzygnięć, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy oparły swe orzeczenia na analizie urbanistycznej niespełniającej wymogów z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jako nieuwzględniającej wszystkich nieruchomości zabudowanych w analizowanym terenie. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów I i II instancji (pkt I sentencji wyroku). W zakresie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. odnośnie poszczególnych skarżących (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie dotyczący analizy urbanistycznej. Ponowiona analiza powinna uwzględniać pominięte działki znajdujące się w obszarze analizowanym, zweryfikowane powinny zostać też działki posiadające zabudowę, a przede wszystkim w zakresie poszczególnych wskaźników nowej zabudowy powinno zostać szczegółowo wyjaśnione zastosowanie ewentualnych odstępstw od obowiązującej jako reguła średniej parametrów z obszaru analizowanego, z uwzględnieniem przesłanek wskazujących na zachowanie przy odstępstwie ładu przestrzennego. Na podstawie zaś prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej organ ponownie ustali warunki zabudowy, uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej.