III OSK 1729/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2059/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr KOA/3047/Oś/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Fundację [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2059/23, którym oddalono skargę w/w Fundacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr KOA/3047/Oś/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt KOA/401/OŚ/22, Kolegium odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia 2 lutego 2021 r. znak: G.6220.8.202.JJ w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu czasowego magazynowania odpadów przemysłowych na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] M. Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy podnosząc, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemal jednoczesna realizacja kilku planowanych przedsięwzięć o podobnym charakterze miałaby sprawić, że "prawdopodobieństwo zanieczyszczenia środowiska naturalnego przy realizacji i eksploatacji ww. przedsięwzięć graniczy z pewnością", a co za tym idzie — "realizacja i eksploatacja przedsięwzięć nie pozostanie bez wpływu na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców". Fundacja, składając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej Burmistrza [...], kieruje się interesem mieszkańców tej miejscowości, "polegającym na zablokowaniu realizacji zagłębia śmieciowego". Postanowieniem z dnia 6 października 2022r. sygn. akt KOA/2726/Oś/22 Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, konsekwentnie stwierdzając, że Fundacja nie wykazała istnienia interesu społecznego w prowadzeniu postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2450/22, uchylił ostatnio wymienione postanowienie wskazując, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do już toczącego się, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu organ powinien zbadać tę kwestię ponownie rozpatrując sprawę. Organ, prowadząc postępowanie zgodnie ze wskazaniami Sądu, uznał że Fundacja nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. i utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 9 czerwca 2022 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w treści aktu notarialnego z dnia 28 maja 2010 r. (Rep. A [...]/2010) o ustanowieniu Fundacji, nie dopatrzył się istnienia celów statutowych, które potwierdziłyby spełnienie przesłanek do przyznania Fundacji statusu podmiotu na prawach strony i wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej konkretnej, zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia 21 czerwca 2021 r. We wniosku nie wykazano także istnienia interesu społecznego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że celem, którym kieruje się wnioskodawca żądając takiego wznowienia, jest zapewnienie, aby przedmiotowe "przedsięwzięcie spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, w szczególności te związane z ochroną czystości lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego". Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia z postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że jest to uzasadnione celami statutowymi skarżącej i przemawia za tym interes społeczny; 2. art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności opisanych we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 czerwca 2022 r., wykazujących zgodność celów statutowych oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia z 9 czerwca 2022 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zostało wydane zgodnie z prawem. Następnie przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 34 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu zgodnie z którym ciężar wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej. Nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły lub na pewno wystąpią po realizacji przedsięwzięcia, dla którego mają zostać określone środowiskowe uwarunkowania, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna wskazać takie okoliczności, które będą świadczyć o tym, że jej udział w danym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co pewnego rodzaju okoliczności. Co ważne, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć wyłącznie zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnieniu jego celów. Te cele co do zasady ma realizować organ prowadzący postępowanie. We wniosku o z dnia 26 stycznia 2022r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 2 lutego 2021 r., znak G.6220.8.202.JJ oraz o dopuszczenie Fundacji do tego postępowania na prawach strony skarżąca wskazała jedynie na cele prowadzonej działalności statutowej. Nadto podniosła , że jest organizacją ekologiczną. W ocenie Sądu I instancji przedstawione przez skarżącą argumenty są niewystarczające. Organizacje społeczne, w tym fundacje, ubiegające się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie mogą poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu żądania organizacji społecznej zgłoszonego w trybie art. 31 § 1 k.p.a. nie jest obowiązany do poszukiwania z urzędu okoliczność faktycznych przemawiających za uwzględnieniem zgłoszonego żądania, lecz jedynie do rozważenia tych powoływanych przez organizację społeczną lub znanych z urzędu. Ciężar wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej. Taką wykładnię i ocenę a contrario potwierdza treść przepisów art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA uznał, że zakres procedowania organu – działającego w trybie art. 153 p.p.s.a. – był w pełni poprawny i wystarczający co czyni zarzuty skargi, odnoszące się do kwestii naruszenia przepisów prawa procesowego bezzasadnymi. W ocenie Sądu, organ nie naruszył wskazanych w skardze art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6, art. 15 w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że treść aktu notarialnego z dnia 28 maja 2010 r. (Rep. A [...]/2010) o ustanowieniu Fundacji, określającego jej cele statutowe (§ 9) oraz sposób ich realizacji (§ 10), nie uzasadnia uznania spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony i wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 2 lutego 2021 r. Podobnie oceniając drugą z przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., zdaniem Sądu I instancji, należało zgodzić się z organem, że we wniosku nie wykazano istnienia interesu społecznego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Stanowisko skarżącej ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, że celem, którym się kieruje, jest zapewnienie, aby przedmiotowe przedsięwzięcie spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, w szczególności te związane z ochroną czystości lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz terenów stanowiących siedliska fauny objętej ochroną gatunkową. W ocenie Sądu, treść uzasadnienia wniosku skarżącej – z przyczyn, o których była mowa wyżej - nie wystarcza dla wykazania istnienia interesu społecznego do wszczęcia postępowania z jej inicjatywy, co uzasadniało oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w sytuacji, gdy skarżąca organizacja wykazała istnienie interesu społeczny uzasadniającego wszczęcie takiego postępowania oraz zgodności jego przedmiotu z celami statutowymi organizacji, b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wz. z art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a poprzez pominięcie argumentacji wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 czerwca 2022 r. oraz nieadekwatne powołanie się na art. 153 p.p.s.a i ocenę zarzutów, które nie były podniesione w skardze do WSA - a tym samym wyrokowaniu nie w oparciu o akta sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej między innymi stwierdzono, cele statutowe organizacji są zgodne z przedmiotem postępowania, a odmienna ocena organu i Sądu I instancji wynika z obrazy art. 31 § 1 k.p.a. W świetle orzecznictwa powstałego na gruncie tego przepisu musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Taki związek o prawnym charakterze został przez skarżącą fundację wykazany w toku postępowania administracyjnego w pkt 3.4 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 czerwca 2022 r., gdzie fundacja wskazała: "Cele statutowe Fundacji oraz jak wskazuje sama nazwa "Fundacja [...]" wskazują na możliwość podejmowania działań związanych z ochroną szeroko pojętego zdrowia, włączając w to ochronę środowiska naturalnego. Szczególny nacisk na podejmowanie szeroko pojętych działań w zakresie ochrony środowiska wynika z celu, który został wymieniony jako ostatni w statucie Fundacji, tj., inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą". Zamierzonym działaniem Fundacji było osiągnięcie takiej semantycznej konstrukcji zdania, z której będzie wynikało szerokie działanie w obrębie ochrony środowiska naturalnego, tak, aby nie było konieczne każdorazowe określanie sposobów realizacji wspomnianego celu". Tak zdefiniowany cel statutowy Fundacji, wiąże się z przedmiotem postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu czasowego magazynowania odpadów przemysłowych. We wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec decyzji Burmistrza [...] z dnia 2 lutego 2021 r., znak: G.6220.8.202.JJ szeroko został omówiony brak oceny oddziaływania na środowisko jako element bezprawności decyzji, skutkujący ryzykiem pogorszenia stanu wód. W tej kwestii Fundacja powołała się na stanowisko Starosty Powiatu [...] z 1 grudnia 2021 r. wskazujące na zagrożenie dla wód - pkt 7.7 wniosku. Ta okoliczność jest przecież ściśle związana z "ochrona środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą" - celem statutowym fundacji. Ten związek przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domaga się skarżąca organizacja z tym konkretnym celem statutowym jest oczywisty. Co więcej, jest to związek merytoryczny - dotyczy bowiem okoliczności wskazywanej jako urzeczywistnienie się podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś.. W żadnej mierze nie można odmówić temu związkowi prawnego charakteru. Natomiast ani organ, ani Sąd I instancji nie odniosły się i nie oceniły tych okoliczności, przez co wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie sposób poddać go w tym aspekcie kontroli instancyjnej. Podobnie zdaniem skarżącej kasacyjnie należy ocenić kwestię wykazania interesu społecznego. W tym aspekcie Fundacja w pkt 5.3 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 czerwca 2022 r. wyraźnie zdefiniowała na czym polega interes społeczny wszczęcia i jej udziału w przedmiotowej sprawie, wskazując, że wniosek fundacji o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiotowej sprawie, nie służy ochronie partykularnych interesów poszczególnych osób, ale poprawie sytuacji prawnej konkretnej grupy społecznej - mieszkańców M., którzy choć dają wyraz trosce o środowisko w jakim będą funkcjonować po realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, to nie mają instrumentów prawnych, aby zagwarantować doprowadzenie decyzji do stanu zgodnego z prawem i zapewniającego takie środowiskowe uwarunkowania inwestycji, które adekwatnie ograniczą jej negatywne oddziaływanie (choćby potencjalne) na środowisko. Okoliczności podane we wniosku z 24 stycznia 2022 r. przedstawiają rażące naruszenia prawa jakimi obarczona jest decyzja środowiskowa, a te uchybienia istotnie ingerują w prawa mieszkańców M. oraz możliwość ochrony ich słusznego interesu na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego, a nawet na etapie eksploatacji instalacji. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła, że oceniając sprawę zarówno organ jak i Sąd I instancji nie uwzględnili twierdzeń zawartych we wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie w sposób dobitny i bardzo opisowy, tak żeby dla organu było jasne, że fakty przytaczane dla wykazania przesłanki nieważności decyzji jednocześnie wykazują interes społeczny. Taki charakter ma postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, że jej treść i ewentualne jej błędy mają konsekwencje nie tylko dla jej adresata, ale także dla wszystkich elementów środowiska, w tym ludzi, na których przedsięwzięcie może oddziaływać. Brak odniesienia się do rozszerzonej argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania obowiązującej także w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Obowiązkiem organu było odniesienie się do argumentacji wykazującej spełnienie przez fundację przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., a zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 czerwca 2022 r. Także Sąd I instancji dokonując oceny kwestionowanego postanowienia nie uwzględnił tych okoliczności i w żaden sposób nie odniósł się do nich, pomimo że to pismo było wymienione wprost w zarzucie skargi. Tym samym naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok nie został więc oparty na podstawie całych akt sprawy, a zarzut wykazania przez organizację w toku postępowania przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. nie został w istocie rozpoznany. Co więcej uzasadnienie wyroku nie spełnia ustawowych standardów bowiem nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Przystępując do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy odnotować, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (zob. w tej materii A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i n.). Dla uzyskania statusu podmiotu na prawach strony obie te przesłanki muszą być jednakże spełnione łącznie. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (zob. w tej materii m.in. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023/el, uwagi do art. 31). Podkreślić należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Co istotne, pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w danym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r.; sygn. akt II OSK 3104/19), jak również w piśmiennictwie (zob. m.in.: Z. R. Kmiecik, Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220) wskazuje się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione. Jest również oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 listopada 2023 r.; sygn. akt II GSK 882/20 oraz z dnia 12 lutego 2025 r.; sygn. akt II OSK 1409/22). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 81/18 oraz z dnia 10 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 2181/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się więc na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna uczestniczyć w danym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie Fundacja składając wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej wydaniem w postępowaniu zwykłym ostateczną decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia wskazała na okoliczności pozwalające przyjąć, że zostały przez nią spełnione obie wymagane przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki uzasadniające jej udział w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przedmiot działalności Fundacji jest określony zbyt ogólnie i nie może on uzasadniać przyjęcia, że może ona skutecznie złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że Fundacja zajmuje się ochroną środowiska, w szczególności gospodarką wodną, która jest istotnym elementem oceny oddziaływania na środowisko także w przypadku gospodarowania odpadami. Szczególnie znaczenie w tym przypadku, wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji ma cel statutowy określony jako inicjowanie, przeprowadzanie a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych, w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a w szczególności w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą. Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.o.ś pod pojęciem środowisko rozumie się środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Z kolei w art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazano, że środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnie ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat, oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami. Nie może zatem budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że wskazany wyżej statutowej działalności Fundacji dotyczy jednego istotnych elementów środowiska jakim jest woda. Nie może również budzić wątpliwości, że między tym elementem środowiska a pozostałymi, w szczególności klimatem, powietrzem i krajobrazem mają miejsce wzajemne oddziaływania. Woda w środowisku, a w szczególności aktualnie w związku z nasilonymi zmianami klimatycznymi odgrywa szczególnie istotną rolę. Nie jest uprawniony pogląd, zgodnie z którym użycie w wyżej opisanym celu statutowym zwrotu " szczególności" świadczy o marginalnym znaczeniu wody jako elementu środowiska w działalności Fundacji. Wręcz przeciwnie świadczy to, że ten element środowiska stanowi szczególny przedmiot je działalności. Z uwagi natomiast na przedmiot decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla środowiska jakim jest przedsięwzięcie związane z gospodarowaniem odpadami - budowa zakładu czasowego magazynowania odpadów przemysłowych, wpływ tego przedsięwzięcia na wody, jego ustalenie i nałożenie w tym zakresie na inwestora określonych warunków jakie muszą być spełnione na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia ma szczególne istotne znaczenie. Mają one bowiem zapobiegać ewentualnym zagrożeniom jakie taka działalność niesie dla środowiska, w tym wód. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie między innymi w piśmie Starosty Powiatu [...]z dnia 1 grudnia 2021 roku wskazujące na zagrożenie dla wód. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu i Sądu I instancji, że Fundacja nie wykazała także istnienie interesu społecznego tj. drugiej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Dokonując oceny tej przesłanki należy uwzględnić nie tylko, że w interesie społecznym jest aby planowane przedsięwzięcie na etapie realizacji jak i eksploatacji spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, a w szczególności związane z ochroną lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz siedlisk fauny. Zarówno organ jak i Sąd I instancji pominął bardzo istotną okoliczności związaną z oceną niniejszej przesłanki, podnoszoną przez Fundację, a dotyczącą niniejszej przesłanki, że na powyższym terenie jest lub będą realizowane jeszcze inne przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami i to w bliskim sąsiedztwie. Zatem nie chodzi w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie o oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia objętego decyzją, ale także wzajemnego kumulatywnego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, w tym na lokalne wody. Fundacja nie tylko w przedmiotowej sprawie stara się aktywnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, ale także w pozostałych. Zatem należy uznać, że okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie uzasadniają przyjęcie, że została spełniona także druga z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. tj. interes społeczny. Za zasadny zatem należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a przepis art. 134 § 1 p.p.s.a, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, ale z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2728/19). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanych powyżej przepisów. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jak iart. 134 § 1 p.p.s.a. stara się podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ, stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyroki NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19 oraz z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Nie można także skutecznie kwestionować prawidłowość zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, Sąd I instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że jego zdaniem skarga skarżącego nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Zwrócić także należy uwagę, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać brakiem uwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy brakiem odniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast odnośnie podniesionego w ramach tego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 77 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest konkretnie wskazanie, który przepis został naruszony i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia wyżej wymienionych przepisów proceduralnych przez Sąd I instancji. Analiz uzasadnienia skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia tych przepisów zdaje się wskazywać, że skarżąca Fundacja zamierzała skutecznie zakwestionować prawidłowość zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów i prawidłowości oceny materiału dowodowego. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem naruszenia błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem zasady swobody oceny dowodów określonej art. 80 k.p.a. Organy pominęły bowiem ustalenia związane z ilością inwestycji związanych z gospodarowaniem odpadów realizowanych lub mających być zrealizowanych w pobliży przedsięwzięcia objętego decyzją oraz stanowiska Starosty Powiatu Żagańskiego przedstawionego w piśmie z dnia 1 grudnia 2022 roku. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości co do bezzasadnego uznania przez organy braku spełnienia przez Fundację żądającą wznowienia postępowania przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium winno uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania dotyczące spełnienia przez Fundację przesłanej o których mowa w art. 31 § 4 k.p.a. Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie ustalenie czy skarżąca Fundacja może skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej w sprawie o ustalenie warunków środowiskowych planowanego przedsięwzięcia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt c i ust. 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.).