III SA/Kr 1191/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2025 r. nr XXXII/619/25 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie postawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu B. K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 sierpnia 2025 r. B. K. (dalej: "skarżący") zaskarżył uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2025 r. nr XXXII/619/25 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 18 czerwca 2025 r., numer 3829 (dalej: "uchwała SCT"). Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. od § 1 do § 9, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu legitymacji skargowej wskazał, że jest mieszkańcem gminy Wieliczka oraz radnym Rady Miejskiej w Wieliczce. Prowadzi stowarzyszenie [...] oraz działalność społeczną, z tych przyczyn często zmuszony jest bywać w Krakowie, m. in. w Sądzie Okręgowym, czy Urzędzie Marszałkowskim. Do Krakowa przyjeżdża również w celach prywatnych, tj. w celu skorzystania z galerii handlowych, usług medycznych, czy innych usług oferowanych przez Kraków jako stolicę regionu. Jest właścicielem samochodu [...], który od daty wejścia w życie uchwały nie będzie spełniał wymogów SCT. Skarżący wskazał, że obszar strefy obejmuje wszystkie parkingi przesiadkowe Park & Ride. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza jego prawo do poruszania się po drogach publicznych oraz art. 32 Konstytucji RP, dyskryminując skarżącego za pochodzenie, ponieważ jest z Wieliczki, a nie Krakowa. Mieszkańcy Krakowa są bowiem zwolnieni z wymogów określonych w uchwale. W związku z faktem, że skarżący jest z Wieliczki będzie musiał płacić mandaty. Źródła interesu prawnego skarżący upatruje również w art. 96c Kodeksu wykroczeń. Skarżący dla uzasadnienia interesu prawnego powołał orzecznictwo dotyczące korzystania z pieców, w których następuje spalanie paliw – wyrok NSA II OSK 255/15 oraz II SA/Kr 521/16. Skarżący dołączył do skargi zdjęcie dowodu rejestracyjnego pojazdu, polisę ubezpieczenia oraz grafikę obrazującą granice strefy. Zarządzeniem z 20 października 2025 r. skarżący został wezwany o wskazanie ewentualnych dodatkowych okoliczności potwierdzających naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą pod rygorem przyjęcia, że skarżący powołuje się w tym zakresie na okoliczności wskazane w skardze. W piśmie z dnia 4 listopada 2025 r. skarżący wskazał, że wyjaśnił w skardze istnienie interesu prawnego precyzyjnie wraz z odwołaniem się do orzecznictwa sądowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podtrzymał skargę oraz podniesione w niej okoliczności dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez skarżącego. Skarżący nie wskazał ani pośrednich, ani bezpośrednich skutków prawnych dotyczących sfery jego praw i obowiązków, a związanych z zaskarżoną uchwałą. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę, a zaskarżana uchwała powinna naruszać sferę praw lub obowiązków skarżącego. W konsekwencji, skarżący powinien wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06). Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest natomiast w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały jest realizowana przez Wojewodę Małopolskiego. Zdaniem Sądu z treści skargi, ani wyjaśnień skarżącego nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Sąd nie dostrzega również takiego naruszenia z urzędu. Należy wskazać, że skarżący złożył skargę na uprzednio uchwaloną uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2023 r. w przedmiocie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 484/23) odrzucił skargę skarżącego, a wyrokiem z 27 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego (sygn. akt II GSK 1217/24). Sąd podziela stanowisko i pogląd wyrażony w powołanych wyrokach, a dotyczący braku naruszenia poprzednio uchwaloną uchwałą interesu prawnego skarżącego. Zaznaczyć należy, że to skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem, w skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność, aktualność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, CBOSA). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Podkreślić należy, że zasady konstytucyjne, ani żadne inne normy-zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. (por. W. Jakimowicz, O bezpośredniości interesu prawnego w prawie administracyjnym, Studia Prawa Publicznego 2022, nr. 3 (39)). Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13). Interes oparty, przykładowo, na możliwości korzystania z dróg publicznych, statuowanej w art. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 t. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645) i łączonej niekiedy z wolnością zadeklarowaną w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP – dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej możliwości prawo do kwestionowania uchwał odnoszących się do tej materii. Skarga z art. 101 u.s.g. stawałaby się, wbrew przyjmowanym założeniom, skargą powszechną (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r., III SA/Kr 484/23). Skarżący - mieszkaniec gminy Wieliczka, w celu wykazania legitymacji skargowej powołał się na fakt posiadania samochodu osobowego, który nie będzie spełniać wymogów Strefy Czystego Transportu i utrudnienia, których będzie doświadczał podczas częstych – w szczególności związanych z prowadzoną działalnością społeczną oraz związanych z potrzebą uzyskania pomocy medycznej – podróży do Krakowa. Powołał się również na możliwość zastosowania wobec skarżącego Kodeksu wykroczeń, a także na zasadę równości. Skarżący był wzywany przez Sąd o podanie ewentualnych dodatkowych okoliczności wskazujących na naruszenie jego interesu prawnego – w odpowiedzi odwołał się do treści skargi. Zdaniem Sądu, okoliczności przytoczone przez skarżącego wskazują wyłącznie na jego interes faktyczny. Skarżący nie naprowadził na żadną normę-regułę, z której wynikałyby uprawnienia skarżącego podlegające zniesieniu lub ograniczeniu zaskarżoną uchwałą. Powołany przez skarżącego art. 1 ustawy o drogach publicznych statuuje normę-zasadę, z której – jak wynika z przytoczonych tez Naczelnego Sądu Administracyjnego – w założeniu niepodobna wywodzić interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. (por. też np. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 30 maja 2018 r., II SA/Ke 271/18; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., II SA/Kr 223/18). Interes prawny skarżącego nie wynika również z powołanych przez skarżącego norm Kodeksu wykroczeń. Art. 96c ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 734) stanowi, że kto nie przestrzega zakazu wjazdu do strefy czystego transportu podlega karze grzywny do 500 złotych. Podobnie, w ocenie Sądu źródłem interesu prawnego skarżącego nie może być określona w art. 32 Konstytucji zasada równości. Sąd podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że normy – zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego. Jeśli interes prawny ma realnie determinować sytuację określonego podmiotu, to norma będąca jego źródłem musi mieć charakter tzw. normy-reguły, a nie normy-zasady (W. Jakimowicz, jw.). Źródłem interesu prawnego mogą być tylko takie normy, które określają treść praw i obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów. Podkreślić należy, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem, konieczne jest wykazanie w jaki sposób uchwała naruszyła interes prawny, a nie faktyczny skarżącego. Zdaniem Sądu podniesione przez skarżącego okoliczności świadczyły, że w dacie wnoszenia skargi istniał po jego stronie wyłącznie interes faktyczny – nie znajdujący poparcia w normie prawnej. Podkreślić należy, że interes prawny we wniesieniu skargi przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi (por. wyrok NSA z 27 listopada 2025 r., II GSK 1217/24). Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała przed wniesieniem skargi ograniczyła lub pozbawiła skarżącego uprawnień, a powołał się jedynie na potencjalne i przyszłe zdarzenia. W ocenie Sądu powołane przez skarżącego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są adekwatne do sytuacji skarżącego. W powołanym jako pierwszy, wyroku z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II OSK 255/15), Naczelny Sądu Administracyjnego oparł legitymację skargową skarżących – najemczyń lokalu – na naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę norm prawa cywilnego, stanowiących podstawę najmu lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących wynikający z norm prawa materialnego (cywilnego). W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała nie ogranicza w żaden sposób praw do posiadanego pojazdu; brak jest więc normy prawa materialnego określającej sytuację prawną skarżącego, która zostałaby naruszona zaskarżoną uchwałą. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 września 2016 r., II SA/Kr 521/16 uzasadnieniem istnienia legitymacji skargowej skarżących był fakt, że są adresatami uchwały, jako podmioty eksploatujące instalacje, na które to podmioty uchwała nałożyła nakazy i ograniczenia, a których naruszenie skutkowało odpowiedzialnością określoną w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd uznał istnienie legitymacji skargowej skarżących, ponieważ uchwała nałożyła na skarżące podmioty wprost obowiązek wymiany całej instalacji – brak wymiany skutkowałby uznaniem, że podmioty te naruszają obowiązki wynikające z zaskarżonych postanowień uchwały. Sytuacja skarżącego jest odmienna, ponieważ uchwała bezpośrednio nie dotyczy jego praw i obowiązków – skarżący, jako osoba nie będąca mieszkańcem SCT ma wybór i możliwość wjazdu do strefy za uiszczeniem opłaty, bądź skorzystania z komunikacji publicznej, co powoduje wprawdzie posiada on interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały (możliwość uniknięcia opłat za wjazd), ale brak jest po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził niedopuszczalność skargi i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odrzucenie skargi powoduje, że uiszczony wpis podlega zwrotowi zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na zaistniałe przesłanki odrzucenia skargi, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały.