III OSK 1753/24

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 485/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 27 stycznia 2022 r. nr 0007.4.2022 w sprawie ustalenia zasad i wysokości przyznawania diet dla sołtysów oraz przewodniczących zarządów osiedli oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 485/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "organ", "Rada Miejska") z 27 stycznia 2022 r. nr 0007.4.2022 w sprawie ustalenia zasad i wysokości przyznawania diet dla sołtysów oraz przewodniczących zarządów osiedli stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 37b ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g."), 27 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę Nr 0007.4.2022 w sprawie ustalenia zasad i wysokości przyznawania diet dla sołtysów oraz przewodniczących zarządu osiedli. Uchwała w § 7 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z naruszeniem art. 88 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji na podstawie przepisów u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę Burmistrz (dalej: "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, lecz ma charakter wewnętrzny – reguluje kwestie organizacji gminy (jej adresatami są wyłącznie sołtysi i przewodniczący zarządów osiedli). Pełnomocnik organu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdza to stanowisko. Dodatkowo nadmienił, że Wojewoda Pomorski jako organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą, a zatem uznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Organ zwrócił uwagę, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) może rodzić bardzo poważne konsekwencje prawne dla gminy, jej mieszkańców, ponieważ przedmiot uchwały dotyczy de facto zagadnień związanych z wypłatą środków finansowych z budżetu gminy. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną może zatem skutkować weryfikacją podstawy i zasadności wypłaty diet z budżetu gminy i może zachwiać stabilnością finansów gminy w związku z koniecznością zwrotu znacznych kwot i poczynienia rezerw budżetowych na ten cel. Miałoby to negatywny skutek dla mieszkańców gminy, gdyż środki te można byłoby przeznaczyć na gminne inwestycje (dla mieszkańców) i inne cele społeczne. Ponadto, obciążanie sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli ewentualną koniecznością zwrotu diet jest niecelowe i sprzeciwia się przepisom prawa, w tym art. 2, art. 7, art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r. organ poinformował Sąd, że przedmiotowa uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 21 grudnia 2023 r. nr 0007.79.2023 oraz dołączył tekst tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym powyżej wyrokiem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy (sołectwa i osiedla), mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję sołtysa lub przewodniczącego zarządu osiedla. Adresaci uchwały zostali zatem określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa lub przewodniczącego zarządu osiedla, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet w ściśle określonej wysokości. Sąd wskazał, że pełnienie funkcji sołtysa lub przewodniczącego zarządu osiedla nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym sołtys lub przewodniczący zarządu osiedla nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczył także, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych nie jest związana z kadencyjnością tych organów, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił (rady gminy). W ocenie Sądu powyższe jest również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Sąd I instancji wskazał, że art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., Zdaniem Sądu, brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w dzienniku urzędowym powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. W ocenie Sądu I instancji, niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Reasumując Sąd stwierdził, że wady ocenianej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym i brak dokonania takiej publikacji, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 u.o.a.n., art. 4 ust. 1 u.o.a.n. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu I instancji podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały, uchylającej zaskarżoną uchwałę nie ma wpływu na możliwość uwzględnienia skargi Prokuratora. Sąd wyjaśnił, że chylenie uchwały przez Radę Miejską powoduje, że nie wywiera ona skutków na przyszłość. Stwierdzenie nieważności ma natomiast skutki ex tunc , a więc od momentu podjęcia uchwały, dotkniętej wadliwością. Od powyższego wyroku Rada Miejska wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 2, art. 7, art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji poprzez błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały polegające na niewłaściwym przyjęciu, że ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego i żeby weszła w życie, to powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, pomimo tego, że ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych i doktryna wskazuje, że uchwały tego typu jak ww. uchwała dotyczą wyłącznie przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych konkretnej gminy, czyli wewnętrznego układu organizacyjnego gminy, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz regulują tylko jedną z kwestii dotyczących wyłącznie sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli tj. w zakresie rekompensaty utraconych przez nich zarobków z tytułu wykonywania przez nich tejże funkcji, przy tym normując to zagadnienie jedynie w obrębie organizacyjnym gminy, a zatem ww. uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków wszystkich mieszkańców gminy i podmiotów trzecich, dlatego stanowi akt kierownictwa wewnętrznego; 2) art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie znajduje zastosowania norma wynikająca z przepisu art. 94 ust. 1 u.s.g. wskazująca, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, pomimo tego, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego i została podjęta 27 stycznia 2022 r., natomiast zaskarżona została skargą Prokuratora z 10 lipca 2023 r. tj. po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, a zatem nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez Prokuratora uchwały ze skutkiem ex tunc (od momentu jej uchwalenia), a co najwyżej do zastosowania przepisu art. 91 ust. 2 u.s.g. i stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex nunc (na przyszłość), o ile zachodziły inne przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; 3) art. 4 ust. 1 u.o.a.n. oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pomimo tego, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie podlega ł ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie określonych w pkt 1, 2 i 3 zarzutów skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ materia niniejszej sprawy powinna podlegać dogłębnej, wszechstronnej i poszerzonej wykładni oraz analizie prawnej w zakresie uznania tego typu uchwał za akty prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. w związku z art. 37 b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej". W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. w związku z art. 37 b ust. 1 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1285/24; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. § 7 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2023/21). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 u.s.g. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza, co prawda możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez sąd do upływu roku od daty podjęcia aktu, jednak wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. lub jeżeli uchwala ma charakter aktu prawa miejscowego, a zatem tak, jak w niniejszym przypadku. Zatem upływ czasu od daty podjęcia uchwały będącej prawem miejscowym - nie stanowi przesłanki braku możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1105/22). W sprawie nie zachodzi też potrzeba przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 p.p.s.a.), dotyczącego uznania uchwał w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet za akty prawa miejscowego, o co wnioskowano w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości odnośnie do tego, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała wydana na podstawie art. 37 b ust. 1 u.s.g. w sprawie ustalenia zasad i wysokości przyznawania diet dla sołtysów oraz przewodniczących zarządów osiedli - jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.