III SA/Gd 485/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Renata Rombel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 0007.4.2022 w sprawie ustalenia zasad i wysokości przyznawania diet dla sołtysów oraz przewodniczących zarządów osiedli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Czarnem, działając na podstawie art. 37b ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g."), w dniu 27 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę Nr 0007.4.2022 w sprawie ustalenia zasad i wysokości przyznawania diet dla sołtysów oraz przewodniczących zarządu osiedli. Uchwała w § 7 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Człuchowie wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z naruszeniem art. 88 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji na podstawie przepisów u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czarnego wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, lecz ma charakter wewnętrzny – reguluje kwestie organizacji gminy (jej adresatami są wyłącznie sołtysi i przewodniczący zarządów osiedli). Pełnomocnik organu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdza to stanowisko. Dodatkowo nadmienił, że Wojewoda Pomorski jako organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą, a zatem uznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) może rodzić bardzo poważne konsekwencje prawne dla gminy, jej mieszkańców, ponieważ przedmiot uchwały dotyczy de facto zagadnień związanych z wypłatą środków finansowych z budżetu gminy. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną może zatem skutkować weryfikacją podstawy i zasadności wypłaty diet z budżetu gminy i może zachwiać stabilnością finansów gminy w związku z koniecznością zwrotu znacznych kwot i poczynienia rezerw budżetowych na ten cel. Miałoby to negatywny skutek dla mieszkańców gminy, gdyż środki te można byłoby przeznaczyć na gminne inwestycje (dla mieszkańców) i inne cele społeczne. Ponadto, obciążanie sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli ewentualną koniecznością zwrotu diet jest niecelowe i sprzeciwia się przepisom prawa, w tym art. 2, art. 7, art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że przedmiotowa uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 0007.79.2023 oraz dołączył tekst tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Zgodnie z art. 37b ust. 1 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys (art. 36 ust. 1 u.s.g.), a w osiedlu – zarząd, na którego czele stoi przewodniczący (art. 37 ust. 2 u.s.g.). Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, który zachowuje swą aktualność na gruncie rozpoznawanej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Wbrew bowiem twierdzeniom organu, zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy (sołectwa i osiedla), mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję sołtysa lub przewodniczącego zarządu osiedla. Adresaci uchwały zostali zatem określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa lub przewodniczącego zarządu osiedla, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet w ściśle określonej wysokości. Nie zasługuje na akceptację pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Pełnienie funkcji sołtysa lub przewodniczącego zarządu osiedla nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym sołtys lub przewodniczący zarządu osiedla nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczyć także należy, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych nie jest związana z kadencyjnością tych organów, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił (rady gminy), co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Podkreślić także należy, że aczkolwiek powołana przez organ ocena była w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana, to jednak nie miała ona charakteru dominującego i zasadniczo w orzecznictwie tym wyrażany jest pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym gminy uznawana jest za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/22, z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. sygn. akt II SA/Bd 1182/22, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 682/23, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 631/23). Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w dzienniku urzędowym powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady ocenianej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym i brak dokonania takiej publikacji, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Podjęcie przez Radę Miejską w Czarnem uchwały, uchylającej przedmiotową uchwałę nie ma wpływu na możliwość uwzględnienia skargi Prokuratora Rejonowego w Człuchowie. Uchylenie uchwały przez Radę powoduje, że nie wywiera ona skutków na przyszłość. Stwierdzenie nieważności ma natomiast skutki ex tunc , a więc od momentu podjęcia uchwały, dotkniętej wadliwością. Odnosząc się do pozostałych argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że Sąd nie jest związany stanowiskiem organu nadzoru (Wojewody Pomorskiego), który prowadząc postępowanie nadzorcze nie dostrzegł wskazanej wadliwości. Również ewentualne skutki wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie Sądu i ocenę legalności kontrolowanej uchwały. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.