II SA/Op 443/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Jeżewska sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w O. przy ul. [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia 23 sierpnia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zobowiązał U. W. i A. N. – inwestorów robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach piwnicznych znajdujących się bezpośrednio pod lokalem sklepu komputerowego na parterze budynku w O. przy ul. [...] do dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej powyższych robot budowlanych i oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z warunkami technicznymi wykonanych robót oraz oceny sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych. Następnie, decyzją z dnia 15 września 2008 r., nr [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nałożył na U. W. i A. N. obowiązek wykonania w terminie do 15 października 2008 r. robót budowlanych polegających na montażu poręczy przy schodach wewnętrznych prowadzących do piwnicy ze sklepu komputerowego mieszczącego się na parterze budynku przy ul. [...] w O. Pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w O., reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. S. S., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że inwestorzy, którzy wykonali roboty budowlane bez wcześniejszego pozwolenia na budowę, nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., pełnomocnik wywiódł, że znajdująca się w aktach sprawy, przedłożona przez inwestorów, uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 17 kwietnia 2007 r. okazała się fałszywa, a to wobec uchylenia jej przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...]. Pełnomocnik wyjaśnił, że inwestorzy wystąpili do Wspólnoty o zezwolenie na dzierżawę pomieszczenia piwnicznego, a następnie z tego zrezygnowali, i z tego powodu uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Sądu Apelacyjnego, nie stając się nigdy prawomocną. Tym samym inwestorzy sami pozbawili się tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w uzasadnieniu powyższego wyroku wyraźnie stwierdzono, że piwnice budynku przy ul. [...] w O. są częściami wspólnymi, nie stanowią zaś części składowych lokali. Wobec tego, zdaniem pełnomocnika, A. N. nie był uprawniony do zaadaptowania piwnicy na własne potrzeby. Pełnomocnik dodał, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, gdyż o istnieniu uchwały z dnia 17 kwietnia 200 r. dowiedział się podczas zapoznawania z aktami sprawy w siedzibie organu w dniu 9 grudnia 2008 r. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego powyższym wnioskiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzjami z dnia 30 grudnia 2008r., nr [...], oraz z dnia 9 lipca 2009 r., nr [...], dwukrotnie odmawiał wznowienia postępowania z uwagi na oczywisty brak okoliczności uzasadniającej wznowienie, wyjaśniając, że uchwała nie stanowiła dowodu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 15 września 2008 r., gdyż w tym postępowaniu nie badano kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zaś kserokopię dokumentu zawierającego informacje o uchwale uzyskano przed wszczęciem postępowania, na etapie postępowania wstępnego mającego na celu określenie przyszłego przedmiotu postępowania oraz kręgu jego stron. Decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzjami z dnia 2 czerwca 2009 r., nr [...], oraz z dnia 23 września 2009 r., nr [...], przy czym organ odwoławczy wskazywał, że ustalenie podstaw wznowienia jest możliwe wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, po ustaleniu czy wniosek odpowiada wymogom formalnym. We wnoszonych odwołaniach pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej rozszerzył zarzut o naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując, że uchwała z dnia 17 kwietnia 2007r. zawiera fałsz intelektualny, którego organ nie odróżnia od fałszu materialnego, natomiast wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...]. jest przykładem nowej okoliczności faktycznej oraz nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, a nieznanego organowi, który wydał decyzję. Ponadto wskazywał na brak w aktach sprawy wymaganego prawem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dodając, że w aktach tych znajdował się odpis uchwały, co świadczy o tym, iż stanowiła ona dowód. Poza tym stwierdził, że uchwała ta została pozbawiona mocy prawnej prawomocnym wyrokiem zaopatrzonym w klauzulę wykonalności, który został doręczony Wspólnocie w dniu 3 grudnia 2008 r. Nie mógł być on zatem znany organowi w dacie wydania decyzji z dnia 15 września 2008 r. Te okoliczności, zdaniem pełnomocnika mają znaczenie w aspekcie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Ponadto, w piśmie z dnia z 30 listopada 2009 r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej podniósł, że wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...] stał się prawomocny w dniu 9 stycznia 2009 r., jednak ta okoliczność, jak i data powzięcia przez Wspólnotę wiedzy o tym wyroku, są pozbawione znaczenia prawnego. Poza tym, nawiązując do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2008 r., pełnomocnik sprecyzował, że podstawę wniosku winien stanowić wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż nową istotną okolicznością jest fakt, że inwestorzy nie posiadali nigdy prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem nr [...] z 27 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 15 września 2008 r., nr [...], a następnie decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowieniowe, określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., wskazywane przez pełnomocnika Wspólnoty. W tym zakresie organ wywiódł, że obie przesłanki wznowieniowe zasadzają się na fakcie, iż okoliczności i dowody (nowe, sfałszowane) mają istotne znaczenie dla sprawy, jednak legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma istotnego znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, natomiast uchylenie uchwały Wspólnoty przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że była ona fałszywa. Poza tym, w dniu wydania decyzji z 15 września 2008 r. inwestorzy byli właścicielami nieruchomości, zatem nie zaistniała nowa okoliczność w sprawie, nie znana wcześniej organowi. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 532/08. Od decyzji tej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. w związku z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że brak po stronie inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wyklucza legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych. Ponadto pełnomocnik Wspólnoty wskazał, że podawane przez organ orzeczenie dotyczyło art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie pkt 2 tego przepisu, który ma zastosowanie w sprawie. Zdaniem pełnomocnika, legalizacja powinna dotyczyć wszystkich wymogów prawa, w tym konieczności przedłożenia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż pominięcie tego stawia sprawcę samowoli budowlanej w korzystniejszej sytuacji niż inwestora legalnie wykonującego roboty. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że jest ona prawidłowa. W obszernym uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu legalizacyjnym, tj. decyzją z dnia 15 września 2008 r., i opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie wskazywanej przez pełnomocnika Wspólnoty przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. fałszywości dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, organ odwoławczy wywiódł, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, natomiast możliwość orzekania przez organy nadzoru budowlanego o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów, jest wyłączona, zaś naruszenie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wznowieniowej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co do podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., organ wskazał, że opiera się ona na trzech przesłankach: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały w chwili wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji, przy czym pod pojęciem nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowoodkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Z kolei istotność tych dowodów i okoliczności oznacza, że muszą one dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, mające wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych. Przesłanka ta związana jest z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Do oceny organu należy fakt, czy wskazane dowody są istotne dla sprawy, a także ustalenie ich wpływu na dotychczas podjęte rozstrzygnięcia. Dalej organ wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z [...] podano, iż piwnice nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] (w tym piwnica, której dotyczyło postępowanie) nie stanowią pomieszczeń przynależnych do lokali i są elementem nieruchomości wspólnej, stąd inwestorzy są zarówno właścicielami części nieruchomości wspólnej (w tym spornej piwnicy), jak i w wyniku tak podjętej uchwały staną się jej najemcami, a więc de facto zawrą umowę sami z sobą. Uchylając opisywaną uchwałę Sąd dodał, że ustalenie sposobu korzystania z piwnicy oraz wynikające z tego dodatkowe opłaty mogą zostać określone w inny sposób. Natomiast w żadnym zakresie z wyroku tego nie wynika, aby Sąd rozważał fakt sfałszowania uchwały. Podkreślając warunek istotności nowych dowodów i okoliczności faktycznych, organ odwoławczy stwierdził dalej, przywołując obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych, że bezzasadny jest zarzut, iż inwestor winien legitymować się dowodem na posiadanie nieruchomości w celach budowlanych. Wywiódł, że taki wymóg ma doniosłe skutki w procesie starania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, nie może być natomiast przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Z tego względu, zdaniem organu, podnoszony brak legitymacji prawnej po stronie inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie mógł stanowić przesłanki do uchylenia decyzji z 15 września 2008 r. Dodatkowo organ stwierdził, że fakt ten nie mógł stanowić nowej okoliczności lub dowodu, gdyż inwestorzy są właścicielami nieruchomości w O. przy ul. [...], skoro przedmiotowa piwnica stanowi część wspólną budynku, w związku z czym można im co najwyżej zarzucić przekroczenie uprawnień do zarządu nieruchomością wspólną, ale to stanowi zagadnienie prawa cywilnego. Organ odwoławczy nie może natomiast analizować zawiłych stosunków własnościowych występujących pomiędzy współwłaścicielami obiektu budowlanego, ani też organy nadzoru budowlanego nie mogą wchodzić w kompetencje sądu i rozstrzygać sporów dotyczących korzystania z części wspólnych budynku. Nie zgadzając się z twierdzeniem odnośnie korzystniejszej sytuacji inwestora działającego w warunkach samowoli budowlanej, organ odwoławczy wskazał, że doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu przydatności techniczno-budowlanej nie wyklucza odpowiedzialności karnej sprawcy samowoli budowlanej z art. 90 Prawa budowlanego. Zaakcentował, że decyzja dotycząca legalizacji samowoli budowlanej nie wywołuje też skutków cywilnoprawnych. Właściciel obiektu może się skutecznie domagać usunięcia skutków robót budowlanych wykonanych przez inwestora nie posiadającego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak tych racji może dochodzić jedynie przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego. We wniesionej skardze Wspólnota Mieszkaniowa, nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na wyrażeniu poglądu, że w postępowaniu legalizacyjnym wykazanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest istotne, a nawet zbędne. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie we wnikliwy, dokładny i pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa sposób stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej Wspólnoty powtórzył i rozwinął argumentację podawaną dotychczas w toku postępowania administracyjnego, akcentując, że istotą zarzutu z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. nie jest fakt sfałszowania uchwały ale fakt, że istotna dla sprawy okoliczność, tj. posiadanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, okazała się fałszywa (nie jest prawdziwa), gdyż została prawomocnie uchylona. Akceptując pogląd o braku możliwości zobowiązywania inwestora do składania takiego oświadczenia, pełnomocnik skarżącej Wspólnoty wywiódł, że z przywołanych przez organ odwoławczy orzeczeń nie wynika, iż kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma istotnego znaczenia w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Powołując się na obowiązki organu wynikające z art. 6, 7 i 8 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., pełnomocnik skonkludował, że organ winien w decyzji z dnia 15 września 2008 r. nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia powyższego oświadczenia, czego jednak nie uczynił. Poza tym wskazał, że w wyroku NSA z dnia 14 maja 2008 r. zaznaczono, iż wymóg wykazania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z przepisów prawa budowlanego, a nie z innych przepisów. Podał też, że przyjęta w sprawie interpretacja przepisów prowadziłaby do korzystniejszej sytuacji osób dokonujących samowoli. Poza tym wskazał, że przesyłając do organu odwoławczego odwołanie Wspólnoty od decyzji nr [...], organ pierwszej instancji podał, że wniesiono je po terminie, jednak data uwidoczniona na potwierdzeniu odbioru "2.01.2009" wpisana pod pieczątką kancelarii jest wpisana wyraźnie innym charakterem niż pismo pełnomocnika, przy czym organ odwoławczy rozpoznał to odwołanie decyzją nr [...], nie informując dotychczas strony o swych ustaleniach poczynionych w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku obowiązku żądania od inwestorów przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do nieruchomości, wobec czego brak tego dokumentu nie mógł stanowić istotnej okoliczności przemawiającej za koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Do takiej oceny zaskarżonej decyzji doprowadziły Sąd przedstawione poniżej rozważania, na wstępie których odnotować trzeba, iż postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie toczyło się w trybie wznowieniowym. Przedmiotem oceny Sądu jest bowiem decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, wydaną po wznowieniu postępowania, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2008 r., nr [...], opartej o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w przedmiocie nałożenia na inwestorów U. W. i A. N. obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć w związku z tym od razu należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie procesowej i po spełnieniu koniecznych warunków. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice postępowania wznowieniowego wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistniała przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i w art. 145a K.p.a. W sytuacji natomiast braku przesłanek wznowieniowych organ, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., będącego podstawą zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie jako podstawę wznowienia skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wskazała przepisy art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 5 K.p.a., podnosząc, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2008 r. została oparta na fałszywych dowodach w postaci uchwały wspólnoty z dnia 17 kwietnia 2007 r., z której wynikało prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorów U. W. i A. N. Wobec powołania się na tak określone podstawy wznowienia należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. postępowanie wznawia się jeśli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W świetle powyższego unormowania wyjaśnić przyjdzie, że skuteczne wykazanie zaistnienia tej podstawy wznowienia wymaga kumulatywnego wystąpienia trzech przesłanek: 1) w decyzji ostatecznej organ administracyjny poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, przy czym sfałszowanie dokumentu może dotyczyć zarówno autentyczności jego formy, tj. polegać na podrobieniu bądź przerobieniu dokumentu (fałsz materialny), jak i może dotyczyć treści dokumentu, podczas gdy jego forma pozostaje autentyczna, tj. na poświadczeniu w dokumencie nieprawdy (fałsz intelektualny), polegające na potwierdzeniu okoliczności, które nie miały miejsca albo na ich przeinaczeniu bądź zatajeniu; 2) na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną; 3) sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 K.p.a., tj. sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, a także wówczas gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa). Jak zaznaczono wyżej, wszystkie wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie, jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Przystępując do ooceny zaistnienia poszczególnych przesłanek należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż strona, która domaga się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., jest obowiązana przedłożyć właściwemu organowi administracyjnemu dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest natomiast rzeczą organu administracyjnego przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, opubl. LEX nr 55743; z 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/99, LEX nr 48571; z 26 listopada 1998 r., sygn. akt SA/Sz 245/98, LEX nr 34900). Według pełnomocnika skarżącej Wspólnoty, wskazującego na fałsz intelektualny uchwały Wspólnoty z dnia 17 kwietnia 2007 r., dowodem, że istotna dla sprawy okoliczność dotycząca dysponowania przez inwestorów prawem do nieruchomości okazała się fałszywa, jest uchylenie przez Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...], tejże uchwały Wspólnoty, dotyczącej wyrażenia A. N. zgody na odpłatne udostępnienie pomieszczenia piwnicznego oraz na zmianę sposobu użytkowania zajmowanego pomieszczenia piwnicznego na pomieszczenie biurowe. Jak już wskazano wyżej, sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym pełnomocnik Wspólnoty takiego orzeczenia nie przedłożył. W szczególności przedstawiony wyrok Sądu Apelacyjnego nie stanowi wymaganego dokumentu potwierdzającego sfałszowanie. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że uchylenie uchwały Wspólnoty z dnia 17 kwietnia 2007 r. nastąpiło z powodu braku podstaw do jej podjęcia, a to wobec wycofania przez A. N. złożonego wcześniej wniosku o wyrażenie zgody na dzierżawę pomieszczeń piwnicznych, co w świetle zasady swobody umów czyniło uchwałę bezprzedmiotową. W ocenie Sądu, ta okoliczność nie ma – jak chce skarżąca Wspólnota – przełożenia na kwestię fałszywości okoliczności faktycznej w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezgodność z prawem uchwały, która stanowiła podstawę kasacyjnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego, w żadnym razie nie oznacza, że w uchwale poświadczono nieprawdę, stąd wadliwość ta nie może być kwalifikowana jako fałsz intelektualny. Już tylko ta konstatacja przesądza o braku spełnienia dwóch wymaganych przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto, w odniesieniu do argumentu, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2008 r. została oparta na niezgodnym ze stanem faktycznym przekonaniu organu odnośnie posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy uzupełniająco stwierdzić, że odpada też i trzecia z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż ta okoliczność faktyczna nie była w ogóle przedmiotem oceny przy wydawaniu powyższej decyzji, czyli nie była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo kwestia ta zostanie szczegółowo przeanalizowana w dalszej części rozważań. Przechodząc do kolejnej przesłanki wznowienia wskazanej przez Wspólnotę, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jaką jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, wyjaśnić przyjdzie w tym miejscu, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie tej przesłanki uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków: 1) ujawnione okoliczności faktyczne są istotne dla sprawy, 2) ujawnione okoliczności faktyczne są nowe 3) okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, 4) nowe okoliczności faktyczne nie były znane organowi, który wydał decyzję. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że za przesłankę wznowienia nie można uznać wyroku Sądu Apelacyjnego z [...], gdyż nie spełnia on warunku dowodu nieznanego organowi wydającemu decyzję, istniejącego w dniu jej wydawania. Wyrok ten zapadł wszak już po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy przez organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 15 września 2008 r., tym samym nie jest to dowód istniejący w dniu wydania tej decyzji, a więc nie może przesądzać o możliwości stwierdzenia wadliwości decyzji. Natomiast jeśli nawet przyjąć, że przesłanką wznowienia postępowania według skarżącej Wspólnoty nie jest nowy dowód w postaci tego wyroku, lecz nowe okoliczności faktyczne z niego wynikające, również brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2008 r. Z treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wynika wprost, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą one dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Tych warunków nie spełniają okoliczności faktyczne wynikające z wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...]. W istocie kwintesencją omawianego zarzutu Wspólnoty było wadliwe uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że legalizacja inwestycji nie wymaga przedłożenia przez inwestorów oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, wynikający z jego treści fakt wyeliminowania z porządku prawnego uchwały Wspólnoty z dnia 17 kwietnia 2008 r., nie może stanowić okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie, okolicznością faktyczną ani dowodem nie jest nowa wykładnia prawa ani błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zamykacze 2000, s. 812-813 i cytowana tam literatura oraz orzecznictwo). Innymi słowy, podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. Odnotować należy w tym miejscu, że na tle wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 tej ustawy odnośnie obowiązku żądania przez organ nadzoru budowlanego od inwestora w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalony jest pogląd, na który powołuje się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oraz organ pierwszej instancji w decyzji ją poprzedzającej, że prawo do dysponowania gruntem ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, natomiast brak jest możliwości zobowiązywania inwestora do składania takiego dokumentu gdy roboty budowlane już zostały wykonane, gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym. W literaturze przedmiotu akcentuje się, że ratio legis omawianego przepisu polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, w związku z czym może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem przez inwestora prawa własności, zaś pokrzywdzeni mogą wówczas dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 532/08, LEX nr 558561; z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07 i z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 606/07, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 128/06, LEX nr 327829; z 9 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 5200/03, LEX nr 189015; z 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3442/02, LEX nr 156960, z 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, opubl. ONSA 2004, nr 2, poz. 54; a także Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 557). Na tle tego stanowiska kwestia dysponowania prawem do nieruchomości nie jest zatem kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, stąd nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż nie mogłaby mieć wpływu na odmienne orzeczenie, nawet gdyby była znana organowi w dniu wydawania decyzji. Z tego też względu organ nie żądał od inwestorów oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oceniał także waloru dowodu w postaci uchwały Wspólnoty z dnia 17 kwietnia 2007 r. Odnotować dla porządku należy, że w omawianej kwestii prezentowany jest również pogląd przeciwstawny, wedle którego oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ może żądać również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 133/09, LEX nr 552858; z 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07, LEX nr 510794). Jak jednak wskazano już wyżej, podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia, a taki charakter chce nadać skarżąca Wspólnota okoliczności dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć ponadto należy, że skarżąca Wspólnota, która była stroną postępowania legalizacyjnego i do której skierowana została decyzja z dnia 15 września 2008 r., nr [...], niewątpliwie miała wiedzę na temat faktów dotyczących posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zakresu tego prawa, jednak nie dostrzegając waloru istotności dla sprawy, nie ujawniła ich w toku postępowania legalizacyjnego ani nie wniosła środków zaskarżenia, co skutkowało tym, że powyższa decyzja stała się ostateczna. Z tego względu w podaniu o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją Wspólnota nie może skutecznie podnosić argumentu odnośnie znaczenia prawnego tych okoliczności faktycznych dla wyniku postępowania legalizacyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że skoro uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania może nastąpić jedynie wówczas, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej, to należało uznać, że taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzygnęły o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2008 r. w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdziwszy brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a.. Końcowo dodać należy, że kontrola zgodności aktów z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyklucza ocenę zaskarżonej decyzji pod względem kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Tak przeprowadzona kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi powołany na wstępie przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2008 r., a w szczególności daty doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi skarżącej Wspólnoty, która na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie została wpisana przez pełnomocnika, zauważyć przyjdzie, że wprawdzie przekazując odwołanie do organu odwoławczego organ pierwszej instancji wskazał, iż zostało ono wniesione po terminie, to jednak odwołanie zostało rozpatrzone, w wyniku czego wydana została przez organ odwoławczy decyzja z dnia 2 czerwca 2009 r. nr [...]. W tych warunkach zarzut powyższy jest zupełnie niezrozumiały, zwłaszcza, że z lektury znanych wszak pełnomocnikowi Wspólnoty akt administracyjnych sprawy wynika, iż w tym zakresie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego uzyskał od operatora pocztowego – [...] Sp. z o.o. w O. pismo z dnia 13 lutego 2009 r., informujące o możliwości uzupełnienia przez listonosza daty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jeśli nie została ona wpisana przez adresata, a ponadto wskazujące, że zdarzają się przypadki, gdy zwracane nadawcy potwierdzenie nie zawiera podpisu odbiorcy przesyłki ani daty jej dostarczenia. Odnotować trzeba, że wskazane przez operatora działania stanowią naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących doręczenia, wynikających z działu I rozdz. 8 K.p.a., w szczególności art. 46 § 1 K.p.a., zgodnie z którym odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W związku z tym wskazać należy, że ciężar wyjaśnienia prawidłowości doręczenia leży po stronie organu odwoławczego i że jeśli organ pierwszej instancji zdecydował się korzystać z usług operatora pocztowego, zatem organ ten obciążają wszelkie skutki naruszenia procedury doręczenia przez pracowników pocztowych, w tym wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Skutki te nie mogą natomiast obciążać strony, gdyż naruszałoby to podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. Nie można zatem stawiać organowi odwoławczemu zarzutu, że wadliwie w tych okolicznościach przyjął, iż odwołanie wniesiono w terminie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. powodowałyby niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji, skargę uznać należało za niezasadną, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.