III SA/Gd 670/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. K-L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. K-L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. Wójt Gminy C. odmówił przyznania B. K. - L. prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci M. i A. L. w okresie zasiłkowym 2011/2012. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych było ustalenie, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekracza kwotę kryterium dochodowego ustalonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992, dalej: "u.ś.r.") na kwotę 504 zł. Do przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny z 2010 r. (683,69 zł) doliczono wysokość miesięcznego wynagrodzenia za pracę jakie uzyskał mąż skarżącej w sierpniu 2011 r. (1.737,50 zł),( a zatrudnienie było kontynuowane) po czym uzyskaną kwotę podzielono przez ilość osób w rodzinie. W ten sposób ustalono, że dochód za rok 2010 wyniósł 605,30 zł na osobę w rodzinie. W uzasadnieniu powołano stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz wskazano szczegółowo sposób obliczenia dochodu rodziny. Na skutek odwołania B. K. - L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 4 ust. 2, art. 3 pkt 2 i pkt 24 c), art. 5 ust. 1, 3 i 4a u.ś.r. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2005 r."), organ wskazał, że w 2010 r. dochód rodziny B. K. - L. wyniósł 9.015,63 zł, w tym podatek i składki na ubezpieczenie społeczne 0 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne 811,41 zł. Skutkowało to uznaniem przez organ odwoławczy, że dochód rodziny skarżącej za 2010 r. w przeliczeniu na jeden miesiąc wyniósł 683,69 zł, czyli 170,92 zł na osobę. SKO wskazało dalej, że w sierpniu 2011 r. sytuacja finansowa rodziny uległa zmianie, bowiem A. L. został zatrudniony i uzyskał dochód w kwocie 1.737,50 zł netto za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, tj. sierpień 2011 r. Umowa o pracę została zawarta na czas określony do 31 października 2012 r. W związku z powyższym organ II instancji, stosownie do regulacji § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., do dochodu miesięcznego rodziny za 2010 r. dodał kwotę uzyskanego miesięcznego dochodu A. L. a następnie otrzymaną sumę podzielił przez liczbę członków rodziny, co dało wynik 605,30 zł na osobę w rodzinie [(683,69 zł + 1737,50 zł) : 4]. Doprowadziło to organ odwoławczy do konkluzji, że kwota ta jest wyższa od kryterium ustawowego przewidzianego w przepisach art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.ś.r., a więc nie został w sprawie spełniony warunek przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że powołane w odwołaniu wyroki sądowe (IV SA/Gl 469/10, I SA/Wa 1235/10) nie są wiążące w niniejszej sprawie. Wynika to z treści przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. i 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Dopóki przepisy § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. obowiązują i nie zostanie stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny ich niezgodność z regulacją ustawową albo Konstytucją RP, organy administracji są tymi przepisami związane. Wykładnia językowa ma charakter podstawowy, a odstępstwa od niej dopuszczalne są wyjątkowo. Zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją RP nie może prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. Przywołane w odwołaniu orzeczenia sądowe pozostają w sprzeczności z owymi zasadami. Sądy wprowadziły sposób obliczania dochodu, który jest w istocie niewykonalny w chwili rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych złożonego przed rozpoczęciem okresu świadczeniowego. Organ administracji orzekając np. w 2011 r., przed zakończeniem tego roku nie ma możliwości posłużenia się tą samą metodą, co przy obliczeniu dochodu z roku bazowego 2010 r. Przepisy wyraźnie nakazują, by dochód roczny opodatkowany podatkiem dochodowym obliczać na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego. Termin rozliczenia podatku dochodowego za rok 2011 upływał w dniu 30 kwietnia 2012 r., czyli kilka miesięcy po złożeniu wniosku o świadczenia rodzinne. Z zaświadczenia urzędu skarbowego wynika nie tylko kwota samego dochodu, ale co istotne także kwota należnego podatku dochodowego, która po rozliczeniu podatku z uwzględnieniem przysługujących małżonkom ulg podatkowych może być całkiem inna od pobranych w trakcie roku 2011 zaliczek na podatek dochodowy, a tym samym dochód pomniejsza się o inną kwotę. Orzekając w 2011 r. organ I instancji nie mógłby w żaden sposób zasięgnąć informacji, jak kształtował się nie tylko przychód i dochód rodziny, ale również ile wynosił należny za ten rok podatek dochodowy. Tym samym nie mógłby obliczyć dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. Te kwestie nie były brane przez sądy pod uwagę przy wydawaniu powołanych wyroków. Tym samym SKO nie zaakceptowało dokonanych tymi wyrokami zmian w przepisach prawa. Na opisaną wyżej decyzję SKO z dnia 10 września 2012 r. B. K. - L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania w postaci art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., podczas gdy wykracza on poza zakres delegacji ustawowej, o której mowa w art. 23 ust. 5 u.ś.r., a tym samym, jako sprzeczny z ustawą nie może być podstawą dla wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz od organu administracji publicznej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi B. K. - L. przytoczyła fragmenty uzasadnień wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 1842/07) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 139/09) na poparcie stanowiska, że na gruncie niniejszej sprawy przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. nie mógł stanowić podstawy dla wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sędziowie tych sądów w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sądy administracyjne mogą zatem nie zastosować rozporządzenia, uznając je za sprzeczne z ustawą. Skarżąca wskazała, że część sądów administracyjnych, przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej i systemowej wypracowała sposób interpretacji §18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., który uwzględnia wartości konstytucyjne (art. 71 Konstytucji RP). Tytułem przykładu wymieniła wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 1313/11) i w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 797/11). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak nie z wszystkich powodów w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się do sposobu obliczenia dochodu rodziny dla celu rozważenia możliwości przyznania wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci na okres zasiłkowy 2011/2012 r. W złożonej skardze strona skarżąca sugeruje możliwość obliczenia dochodu rodziny z pominięciem § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., jako sprzecznego z Konstytucją. Niezależnie od tego, wskazuje także na wypracowany na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych sposób obliczania dochodu rodziny przy uwzględnieniu prokonstytucyjnej i zgodnej z ustawą o świadczeniach rodzinnych wykładnią § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Strona przeciwna podkreśla, że organy administracji mają bezwzględny nakaz przestrzegania wszystkich obowiązujących przepisów prawa, w tym także przepisów rozporządzeń, niezależnie od odmowy ich stosowania przez sądy administracyjne na zasadzie art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie prawidłowo dokonano zatem powiększenia miesięcznego dochodu rodziny za 2010 r. o kwotę miesięcznego dochodu uzyskanego przez męża skarżącej za sierpień 2011 r. stosownie do treści § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Wskazany w orzecznictwie sposób wyliczenia dochodu rodziny organ uznaje za niemożliwy do zastosowania w praktyce. W ocenie organu istotną przeszkodą dla zastosowania wypracowanej na gruncie orzecznictwa metody ma być okoliczność, iż prawo do zasiłku jest przyznawane na okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku. Rozpoznanie wniosku z reguły będzie zatem następować jeszcze przed zakończeniem roku kalendarzowego, w którym rozpoczyna się okres zasiłkowy. W tym czasie nie może być zatem jeszcze znana wysokość uzyskanego w tym roku dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24 i art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., mając w szczególnosci na uwadze termin składnia deklaracji podatkowych przypadający w kolejnym roku kalendarzowym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2 ustawy) W przedmiotowej sprawie na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego organ ustalił, że po odliczeniu składki zdrowotnej dochód rodziny L. za cały rok 2010 r. wyniósł łącznie 8 204,22 zł. Daje to miesięczny dochód przypadający na czterech członków tej rodziny w wysokości 683,69 zł, a więc 170, 92 zł na jedną osobę. Organ odmówił B. K. - L. przyznania prawa do zasiłku wskazując jednak na treść art. 5 ust. 4a, w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu m.in. w związku z podjęciem zatrudnienia (art. 3 pkt 24lit c ustawy), prawo do zasiłki ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Ponieważ z akt sprawy wynika, że A. L. w 2011 r. w okresie czterech miesięcy tj. od sierpnia do grudnia był zatrudniony na stanowisku elektryka - konserwatora w spółce A Sp. z o.o. z siedzibą w Ż., organ opierając się na § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., powiększył uzyskany w 2010 r. miesięczny dochód rodziny (683,69 zł) o kwotę uzyskanego przez A. L. wynagrodzenia netto z tytułu zatrudnienia w miesiącu sierpniu 2011 r. (1737,50 zł.). Po przeliczeniu spowodowało to ustalenie miesięcznego dochodu rodziny przypadającego na jedną osobę w wysokości 605, 30 zł ( [ 683,69 zł + 1737,50 zł ] : 4 = [2421, 19 zł : 4] = 605, 30 zł). Stosownie do § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do głównych zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że podziela stanowisko co do niemożności odstąpienia przez organy administracji od zastosowania przepisów rozporządzenia, których konstytucyjność nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 KPA, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że tak długo jak dany przepis obowiązuje i nie zostanie uchylony, organy administracji mają obowiązek go stosować, niezależnie od oceny, czy przepis ten wydaje się niesprawiedliwy, niesłuszny, czy też realizujący materię wykraczającą poza zawarte w ustawie upoważnienie. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2011/2012 w dniu 14 września 2011 r. W sprawie nie jest też sporne, że w sierpniu 2011 r. mąż skarżącej uzyskał zatrudnienie oraz że kontynuował je także w grudniu 2011 r. tj. w czasie rozpoznawania wniosku przez organ pierwszej instancji. Powyższe wynika z przedłożonego na wezwanie organu zaświadczenie o zarobkach z dnia 7 grudnia 2011 r., w którym pracodawca potwierdził, że a. L. kontynuował zatrudnienie do końca roku 2011. Sąd podziela tym samym pogląd, że z uwagi na stan faktyczny sprawy, organ miał obowiązek wyliczenia dochodu także w oparciu o obowiązujący w 2009 r. § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. W sprawie jednoznacznie stwierdzono bowiem, że jeden z członków rodziny uzyskał w 2011 r. dochód z tytułu pracy, w tym otrzymywał go także w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Kwestia wyliczenia dochodu rodziny dla potrzeb stwierdzenia prawa do zasiłku rodzinnego była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd stoi na stanowisku, że wyliczenie dochodu rodziny przy uwzględnieniu § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. nie może tym samym negować wypracowanej na gruncie orzecznictwa metody jego wyliczenia, uwzględniającej podstawowe założenia wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Konstytucji RP. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 oraz w powołanych w skardze wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1313/11 oraz Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 797/11 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl), w których wskazano, że w oparciu o § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. do dochodu rodziny za rok poprzedzający okres zasiłkowy powinien być doliczany dochód z roku następnego w wielkości odpowiadającej jego uzyskaniu w stosunku rocznym. Użyte w tym przepisie określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Literalne odczytanie znaczenia tego przepisu, tak jak uczyniły organy w niniejszej sprawie, jest nie do pogodzenia zarówno z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i z Konstytucją RP. Stosowanie § 18 ust. 1 rozporządzenia polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodzinny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków. Mogłoby się bowiem zdarzyć, że nawet jednorazowy miesięczny niewielki dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia, które odpowiadałoby normom ustawowym konieczna jest więc jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej z uwzględnieniem nakazu stosowania przepisów prawa w zgodzie z wartościami chronionymi Konstytucją RP. Wobec tego z § 18 ust. 1 rozporządzenia należy wyinterpretować obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Odpowiada to regulacjom zamieszczonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, jakim jest rozporządzenie, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, czy zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodzinny, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinien być więc liczony w ten sposób, że do dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy należy dodać dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tej kwoty zsumowanego dochodu obliczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie podzielić uzyskaną wartość przez liczbę osób wchodzących w jej skład. Dochód dodawany z tytułu podjęcia zatrudnienia w roku rozpoczynającym okres zasiłkowy powinien być obliczany w skali roku. Twierdzenie organów o niemożności praktycznego zastosowania opisanej metody w realiach opisanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. W chwili obecnej - co jest aktualne także dla czasu, w którym organ dokona ponownej oceny wniosku o przyznanie zasiłku - nie ma przeszkód dla ustalenia wysokości dochodu rzeczywiście uzyskanego przez A. L. w 2011. Wysokość dochodu z tytułu zatrudnienia, może być ustalona na postawie zaświadczenia organu podatkowego, w którym wykazana będzie także kwota należnego za 2011 r. podatku dochodowego od osób fizycznych oraz kwoty składek odprowadzanych na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie społeczne. Reasumując, stwierdzić należy, że dokonane przez organy wyliczenie dochodu rodziny nie było prawidłowe. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego. Organy nie ustaliły rzeczywiście uzyskanego przez rodzinę L. dochodu, naruszając przez to art. 7 oraz art. 77 § 1 KPA. Nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, spowodowało, że przyjęta przez organy wysokość dochodu była nieadekwatna dla ustalenia prawa do zasiłku. Tym samym naruszenie prawa procesowego przełożyło się na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 i 4 a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów rozporządzenia z dnia 2 maja 2005 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do obliczenia dochodu rodziny w sposób wynikający z treści uzasadniania wyroku, zobowiązując jednocześnie stronę skarżącą do przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych za 2011 r.