I OW 126/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta D. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta D. a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej egzekucji zwrotu świadczeń wypłacanych z Funduszu Alimentacyjnego postanawia: wskazać Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do D. P. na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] z dnia [...] maja 2013 r. wystawionych przez Prezydenta Miasta D. Wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. Prezydent Miasta D. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. a Prezydentem Miasta D. przez wskazanie organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do D. P., zamieszkałego w C., na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] z dnia [...] maja 2013 r. wystawionych przez Prezydenta Miasta D., celem egzekucji zwrotu świadczeń wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta D. po wystawieniu w dniu [...] maja 2013 r. tytułów wykonawczych wobec zobowiązanego D. P., zamieszkałego w C., skierował je do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R., tj. według miejsca zamieszkania zobowiązanego: C. [...], [...] C. Informację o miejscu zamieszkania zobowiązanego uzyskano na podstawie pisma z Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydział Udostępniania Danych z dnia [...] listopada 2012 r. Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2013 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. przekazał sprawę do prowadzenia Prezydentowi Miasta D., w oparciu o art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej u.p.e.a.) w związku z art. 65 § 1 K.p.a. Powołując się na brzmienie art. 19 § 2 u.p.e.a. organ wskazał, że do egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobrania właściwy jest organ gminy o statusie miasta, organem egzekucyjnym jest właśnie ten organ. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt FW 6/12, 7/12). W ocenie Prezydenta Miasta D. powyższe stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego nie uwzględnia faktu, że zobowiązany zamieszkuje w C., co nie jest kwestionowane przez ten organ egzekucyjny. Stosownie zaś do stwierdzeń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 55/12 w sprawie, która była również przedmiotem wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazano, że art. 19 § 2 u.p.e.a. wyłącza ogólną kompetencję rzeczową naczelnika urzędu skarbowego, ale nie ma wpływu na właściwość miejscową. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że w sytuacji gdy kompetencja naczelnika urzędu skarbowego jest wyłączona na podstawie powołanego przepisu, sprawa powinna być przekazana do organu gminy o statusie miasta, która jest właściwa miejscowo dla zobowiązanego. Jak wywodził organ wnioskujący, art. 19 ust. 2 u.p.e.a. określa zatem właściwość rzeczową i w jej ramach wyłącza kompetencję naczelnika urzędu skarbowego Jednakże do wyłączenia takiego nie może dojść w sytuacji, gdy nie istnieje organ wskazany w tym przepisie właściwy miejscowo według przepisów art. 22 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można bowiem przyjąć założenia, że art. 19 ww. ustawy normuje zarówno właściwość rzeczową i miejscową, wbrew regułom wskazanym w art. 22 powołanej ustawy. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że egzekucję prowadziłby organ gminy, który nie jest właściwy według miejsca zamieszkania lub położenia majątku, co wydaje się sprzeczne z intencją ustawodawcy. Ponadto, przy przyjęciu odmiennej od prezentowanej przez wnioskodawcę wykładni, w sytuacji gdyby tytuły wykonawcze zostały wystawione celem egzekucji należności dla ustalenia których właściwy jest organ gminy niemającej statusu miasta, brak byłoby w ogóle właściwego organu egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że Gmina C., w której zamieszkuje zobowiązany nie ma statusu miasta, art. 19 § 2 u.p.e.a. nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania, co oznacza, iż kompetencja Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. nie została uchylona i pozostaje on właściwym w sprawie egzekucji administracyjnej. Przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta D. nie było zatem dopuszczalne, albowiem nie stanowi do tego podstawy art. 19 ust. 2 u.p.e.a. i stoi to w sprzeczności z właściwością miejscową organów wynikającą z art. 22 tej ustawy. W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. wniósł o wskazanie, że organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu zwrotu świadczeń wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego jest Prezydent Miasta D. Uzasadniając swoje stanowisko organ zarzucił, że dla rozstrzygnięcia sporu istotne znaczenie ma to, że zgodnie z art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. I tak, zgodnie z przepisami ustawy o urzędach i izbach skarbowych do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych należy m.in. wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Natomiast kompetencje gminy o statusie miasta wynikają z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych, z którego wynika, że do zadań własnych organów gmin o statusie miasta należą zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do naczelników urzędów skarbowych określone w art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Z kolei ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w art. 87 określiła, że zadania o odpowiadające im kompetencje przejęte przez gminy o statusie miasta na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych stają się zadaniami i kompetencjami tych miast. Określona w tych przepisach właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych została zdefiniowana w sposób jednoznaczny tzn. do zadań i kompetencji miast należy realizacja zadań egzekucji administracyjnej w zakresie grzywien nałożonych w drodze mandatu kredytowego, których miasta te są właściwe do ustalania i pobierania. Zatem egzekucja tych należności w żadnym przypadku nie należy do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego nie zmieniają przepisy dotyczące właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, tj. art. 22 u.p.e.a., ponieważ wybór właściwego miejscowo organu egzekucyjnego następuje wyłącznie spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Ponadto zgodnie z art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Uprawnienia organów egzekucyjnych zostały zdefiniowane w art. 19 u.p.e.a. I tak, art. 19 § 1 stanowi, że "Z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielanie pomocy w zakresie, o którym mowa w art. 66d § 1". Z kolei zaś art. 19 § 2 ustawy stanowi, że "Właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ". Z przytoczonych przepisów wynika, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych (za wyjątkiem egzekucji z nieruchomości) do tych należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje w właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego wymienionego w § 2. Przejęcie egzekucji administracyjnej przez naczelnika urzędu skarbowego od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że "... Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego...". Z uwagi na brzmienie cytowanego art. 19 § 2 u.p.e.a. Prezydent Miasta D. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ponieważ nie ma prawa prowadzić egzekucji z nieruchomości. Zatem dopiero po wyczerpaniu możliwości prowadzenia egzekucji środkami egzekucyjnymi, do których stosowania jest uprawniony winien przekazać tytuł wykonawczy Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest negatywnym sporem kompetencyjnym bowiem, żaden z uczestniczących w sporze organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do D. P., zamieszkałego w C., na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] z dnia [...] maja 2013 r. wystawionych przez Prezydenta Miasta D., celem egzekucji zwrotu świadczeń wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego. Właściwość rzeczową administracyjnego organu egzekucyjnego ustawodawca uregulował w art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie, o którym mowa w art. 66d § 1. Z kolei § 2 art. 19 stanowi, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Z powyższego wynika, że w art. 19 u.p.e.a. dokonano podziału na organy o właściwości ogólnej i organy wyspecjalizowane o właściwości szczególnej. Organami o właściwości ogólnej są naczelnicy urzędów skarbowych, którzy są rzeczowo właściwi we wszystkich sprawach egzekucyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, oraz mają uprawnienie do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych. Pozostałe organy posiadają właściwość szczególną - do określonego zakresu spraw i do stosowania ograniczonego katalogu środków egzekucyjnych (P. Pietrasz w: D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 19, s. 305-306; zob. też W. Piątek, A. Skoczylas w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012, s. 135). Kwestię właściwości miejscowej organu egzekucyjnego przy dochodzeniu należności pieniężnych ustawodawca uregulował w art. 22 u.p.e.a. Zgodnie z art. 22 § 2 tej ustawy właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że właściwość miejscowa organu egzekucyjnego ustalana na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a. tj. stosownie do miejsca zamieszkania, musi uwzględniać przy egzekucji należności pieniężnych zasięg działania organów egzekucyjnych. Analiza konstytutywnych cech jednostek samorządu terytorialnego wskazuje, że zasięg działania organów egzekucyjnych będących organami gmin o statusie miasta, wymienionymi w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. musi być ograniczony do obszaru danej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowania określające istotę poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce są zbliżone – przez gminę należy rozumieć "wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium" (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. z 2013 r. – Dz. U. poz. 594 ze zm.), przez powiat "lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium" (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, tekst jedn. z 2013 r. - Dz. U. poz. 595 ze zm.), zaś przez województwo "regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium" (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, tekst jedn. z 2013 r. - Dz. U. poz. 596 ze zm.). Regulacje te wskazują jednoznacznie, że jednostkę samorządu terytorialnego tworzy po pierwsze wspólnota samorządowa - stanowiąca jej substrat ludzki, a po drugie terytorium, czyli substrat rzeczowy tej jednostki (por. A. Szewc w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, Warszawa 2010, s. 29). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt K 1/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85) , że "W świetle Konstytucji terytorium jednostki samorządowej, a przez to także i jej granice to jeden z podstawowych czynników kształtujących tożsamość tej jednostki - jako wspólnoty polityczno-terytorialnej" (zob. art. 2 w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji). Posługując się zatem wykładnią językową i systemową należy przyjąć, że jednostka samorządu terytorialnego nie może istnieć bez terytorium, na którym sprawuje władztwo publiczne, jednak władztwo to obejmuje wyłącznie jej terytorium. Z faktu, że jednostki samorządu terytorialnego są zbiorowością o charakterze terytorialnym wynika także, że dla organów tego typu jednostek (w tym dla organu gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a.) "konstytutywne znacznie ma właściwość miejscowa" (zob. W. Kisiel w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2010, s. 22). Powoduje to, że organ gminy o statusie miasta (art. 19 § 2 u.p.e.a.) może prowadzić postępowanie egzekucyjne wyłącznie wtedy, kiedy jednocześnie posiada właściwość miejscową, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 829/11 - dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy podkreślić, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w egzekucji administracyjnej znajdzie odpowiednie zastosowanie art. 19 k.p.a., który ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną organu, co wynika z zasady praworządności – unormowanej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. (zob. Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 60). Organ gminy o statusie miasta nie może zatem prowadzić postępowania egzekucyjnego poza obszarem swojej właściwości miejscowej, opierając się jednie na brzmieniu przepisów określających jego właściwość rzeczową w danej sprawie. Należy przypomnieć, że przepisy o właściwości miejscowej organu egzekucyjnego mają bezwzględny charakter, co oznacza to, że "każdy organ prowadzi egzekucję z mienia znajdującego się w obrębie jego właściwości miejscowej" (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., I SA/Lu 264/96, opublikowany: LEX nr 29732) W przypadku, gdy zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym jego właściwością (a więc organ ten nie jest w świetle art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwy miejscowo w danej sprawie) w pierwszej kolejności należy zbadać, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ innej gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., jako właściwy miejscowo organ egzekucyjny uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II FSK 151/11 oraz dnia wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2309/10 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy nie ma takiego organu, to organem który powinien prowadzić postępowanie egzekucyjne jest organ egzekucyjny o właściwości ogólnej, czyli właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. W świetle powyższego nie można podzielić poglądów tej linii orzecznictwa NSA, która przyjmuje, że właściwości organu gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. jako organu egzekucyjnego, nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym także art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., ponieważ ustalenie właściwego miejscowo organu następuje jedynie spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej (zob. np. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GW 18/12; postanowienie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, postanowienie NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II FW 3/11, postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując wskazać należy, że o ile Prezydent Miasta D., w rozpatrywanym sporze, jest właściwy rzeczowo (art. 19 § 2 u.p.e.a.) w sprawie dochodzonych egzekucyjnie należnościach pieniężnych, to z uwagi na brak właściwości miejscowej (art. 22 § 2 u.p.e.a.) działanie tego podmiotu, jako uprawnionego do przymusowego wyegzekwowania tego obowiązku, jest wyłączone. W niniejszej sprawie jest bowiem bezsporne, że zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta D., a zatem należy zbadać, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez właściwy miejscowo organ innej gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. W realiach niniejszej sprawy brak takiego organu, ponieważ Gmina C., w której zamieszkuje zobowiązany D. P. nie ma statusu miasta, w rozumieniu art. 19 § 2 u.p.e.a., a zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec tego zobowiązanego, jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w R., jako organ egzekucyjny należności pieniężnych o właściwości ogólnej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.