IV SA/Gl 281/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 97 i 101 k.p.a. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. zawiesił postępowanie w sprawie wydania A. S. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniając motywy swego działania organ wskazał, że wnioskodawczyni zwróciła się do organu o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu [...] wydane zostało orzeczenie zaliczające wnioskodawczynie do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 października 2014r. Strona odwołała się od wydanego orzeczenia, a Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. decyzją z dnia[...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Strona skierowała odwołanie od orzeczenia organu II instancji do Sądu Rejonowego w G. W dniu 27 listopada 2014r. strona wystąpiła z nowym wnioskiem do organu I instancji, domagając się wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Organ zauważył, że sprawa wszczęta w dniu 12 października 2012r. pierwotnym wnioskiem strony nie została zakończona, gdyż Sąd Rejonowy nie wydal jeszcze żadnego rozstrzygnięcia. W takim przypadku konieczne było zawieszenie postępowania wszczętego nowym wnioskiem strony do czasu uprawomocnienia się decyzji w sprawie. W zażaleniu na opisane powyżej postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, A. S. zarzuciła organowi naruszenie art. 97 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a poprzez niewskazanie, na podstawie której z wymienionych w tym przepisie przesłanek zawieszono postępowanie. Jednocześnie wyraziła pogląd o braku możliwości prawnych zawieszenia postępowania wszczętego z jej wniosku z dnia 27 listopada 2014r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak prawomocnego rozstrzygnięcia jej poprzedniego wniosku nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie nowego wniosku żalącej się. Wyjaśniła, że zaskarżone przez nią do Sadu Rejonowego orzeczenie wydane zostało na czas określony, do dnia 31 października 2014r. Prawomocne orzeczenie Sądu dotyczyć może zatem tylko okresu, który już upłynął. Ustalenie stopnia jej niepełnosprawności musi nastąpić na nowo w związku z upływem czasu, na jakie wydano poprzednie orzeczenie. Zdaniem żalącej się rozpatrzenie nowego wniosku nie wymaga uprzedniego rozstrzygania zagadnienia wstępnego ale merytorycznego zbadania jaki jest obecnie jej stan zdrowia. Podkreśliła, że zaskarżone postanowienie nie tylko narusza prawo ale również wyrządza jej szkodę. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 127 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy w sposób tożsamy do ustaleń dokonanych przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. Odnosząc się natomiast do argumentów zażalenia zauważył, że brak wskazania w podstawie prawnej postanowienia na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a nie stanowi o nieważności tego postanowienia, a konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania. Przedstawiono wykładnię pojęcia "zagadnienie wstępne" wskazując, że jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnoprawnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd. Jest to zagadnienie o charakterze samoistnym, gdyż może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organem lub sądem, a postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone ostatecznie lub prawomocnie przez sąd. Wskazano, że zarówno postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w G. jak i postępowanie wszczęte obecnie wnioskiem z dnia 27 listopada 2014r. dotyczy tej samej osoby i tego samego przedmiotu tj. ustalenia stopnia niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności podniósł, że przyszły wyrok w przedmiotowej sprawie może zmienić zaskarżone przez stronę orzeczenie organu I instancji w każdym zakresie, a więc zarówno w zakresie stopnia niepełnosprawności jak też terminu obowiązywania. Możliwa jest zatem sytuacja przedłużenia okresu niepełnosprawności w wyniku wydania wyroku Sądu Rejonowego w G. Wyrok ten ma zatem oczywisty wpływ na rozstrzygnięcie jakie mogłoby zapaść po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 27 listopada 2014r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 97 § 4 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej toczące się przed Sądem Rejonowym w G. postępowanie dotyczące orzeczenia stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 października 2014r. nie stoi na przeszkodzie do wydania i ustalenia stopnia niepełnosprawności na podstawie nowego wniosku skarżącej. Skarżąca przedstawiła fragmenty uzasadnień dwóch wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych wywodząc, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza jednak o istnieniu zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne to brakujący element sprawy indywidualnej odnoszący się do jej sfery podmiotowej lub przedmiotowej. Związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć, wykorzystując własne kompetencje (wyroki WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014r. sygn. akt III SA/Kr 613/14 LEX nr 1490831 i WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2128/13 LEX nr 1467562). W skardze wyrażono pogląd o braku wpływu wyroku Sądu Rejonowego w G. na postępowanie toczące się z jej wniosku z dnia 27 listopada 2014., gdyż w tym postępowaniu ustalenie stopnia jej niepełnosprawności nastąpić musi na nowo w związku z upływem czasu, na jaki wydano poprzednie orzeczenie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z informacji przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wynika, że do dnia rozprawy sprawa skarżącej nie została prawomocnie zakończona w postępowaniu sądowym, natomiast Sąd Rejonowy [...]w G. w wyroku z dnia [...] oddalił odwołanie złożone przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrolę wydawanych przez organy administracji postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd administracyjny kontrolujący daną decyzję, władny jest ją wzruszyć. Bierze przy tym pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, a także bada sprawę z urzędu, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mogła doprowadzić do uwzględnienia złożonej skargi. Kluczową okolicznością dla rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie było to, czy zrealizowana została przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla toczącego się postępowania. Ustawodawca nie stworzył ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego, a wykreowana ona została w toku stosowania prawa przed sądami administracyjnymi. Bezspornie zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mogą być kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy lub konieczność ich rozstrzygnięcia wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, należąca do kompetencji innego organu lub sądu i która nie jest jeszcze prawomocnie przesądzone, a która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09, LEX nr 746031). Przyznać można rację skarżącej, że występuje w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym pogląd, zgodnie z którym zagadnienie wstępne nie obejmuje przypadków, w których wynik innego postępowania może mieć jedynie wpływ na treść decyzji ale nie przesądza o możliwości załatwienia danej sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają bowiem wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por W. Jakimowicz, "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" publ. Samorząd Terytorialny 2003/10/29). Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd o braku możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do aktu administracyjnego mającego istotne znaczenie dla toczącego się postępowania. W kwestii tej np. stwierdzono, że konsekwencją zasady ostateczności decyzji administracyjnych jest to, że tak długo pozostają one w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone bądź zmienione. Oznacza to, że określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie, mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne - wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2006 r., I SA/Bd 762/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz.172). Zauważyć jednak trzeba, że stanowisko to spotkało się z krytyką. Przeciwny pogląd wyraził np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2008r. sygn. II OSK 1103/07, publ. CBOSA. Stwierdzono tam, że w procedurze administracyjnej obok zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1) sformułowano też zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12). Całkowicie sprzeczne z tą zasadą byłoby takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania spraw z pełną świadomością faktu, iż owo rozstrzygnięcie może zostać wzruszone np. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które ma fundamentalne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane stanowisko judykatury nie może zostać pominięte w kontrolowanej sprawie zwłaszcza, że nie mamy w niej do czynienia z zaskarżeniem decyzji ostatecznej w trybie nieważnościowym. Odwołanie się od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do sądu powszechnego dokonywane jest bowiem w postępowaniu zwyczajnym. Zasadniczym celem postępowania sądowego jest merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniach strony, co do których powstał spór. Zasada trybu odwoławczego w sprawach z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 4778 § 1 pkt 1-4 Kodeksu postępowania cywilnego (a w tym sprawy o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności) zasadza się na tym, że wnioskodawca odwołując się od decyzji organu uzyskuje przeniesienie sprawy na drogę cywilnego postępowania sądowego. Odwołanie pełni tu rolę pozwu. Przedmiotem tego postępowania jest ocena zgodności z prawem w aspekcie formalnym i materialnym decyzji wydanej przez organ na wniosek strony. Sąd ten samodzielnie, we własnym z zakresie, rozstrzyga wszelkie kwestie związane z prawem objętym decyzją, od której wniesiono odwołanie. Jak stanowi art. 477 14 § 2 K.p.c., w przypadku uwzględnienia odwołania sąd zmienia w całości lub części zaskarżoną decyzję lub orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw niepełnosprawności i orzeka co do istoty sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 12 października 2012r. w chwili wystąpienia przez nią z ponownym wnioskiem z dnia 27 listopada 2014r. pozostawało niewątpliwie w stanie zawisłości wobec niezakończenia sporu sądowego. Mając na względzie przedstawioną istotę postępowania sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stwierdzić trzeba, że zarówno kwestia stopnia niepełnosprawności, daty jej zaistnienia, jaki czasu jej trwania pozostawały nadal kwestią otwartą. W świetle § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (na dzień orzekania organów - Dz. U. z 2011r. Nr 127 poz. 721) można nawet poddać w wątpliwość, czy skarżącej przysługiwało w takiej sytuacji prawo do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego orzeczenia, a z całą stanowczością należy zgodzić się z organem, że prowadzenie nowego postępowania administracyjnego równolegle z postępowaniem sądowym z wniosku tego samego podmiotu w tym samym zasadniczo przedmiocie mogłoby doprowadzić de facto do naruszenia zasady res iudicata. Oceniając powyższe z punktu widzenia zasady prostoty postępowania powtórzyć można za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że całkowicie sprzeczne z tą zasadą byłoby takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania sprawy z pełną świadomością faktu, iż owo rozstrzygnięcie może zostać wzruszone np. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 czy ewentualnie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na gruncie kontrolowanej sprawy brak jest zatem uzasadnienia prawnego dla ścieśniającej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należałoby natomiast dokonać interpretacji pojęcia prejudycjalności, o którym mowa w art. 97 § 4 k.p.a. tak, jak dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2014r. i przyjąć, że pod tym pojęciem najczęściej rozumie się przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy ale rozumie się także ekonomię postępowania czy technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1642/13 publ. CBOSA i przywoływany tam artykuł J. Rodziewicza "Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym", Gdańsk 2000 r., strony 7-18). Zauważyć można nadto, że działanie organu polegające na wszczęciu postępowania z kolejnego wniosku skarżącej i jego zawieszeniu było dla strony generalnie korzystniejszym rozwiązaniem niż odmowa wszczęcia postępowania wobec trwającej nadal zawisłości sprawy z wcześniejszego wniosku w tym samym przedmiocie. Przykładowo, w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2013r. o świadczeniach rodzinnych wskazano, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 października 2015r. sygn. akt SK 19/14 zwrócił uwagę na konieczność uzależnienia daty początkowej przyznania prawa do zasiłku stałego nie od daty wniosku o jego przyznanie lecz od daty związanej z postępowaniem zmierzającym do ustalenia stopnia niepełnosprawności. Zawieszenie postępowania w sprawie, w przeciwieństwie do odmowy wszczęcia postępowania, nie pozbawia skarżącej prawa do ewentualnego powoływania się na datę 27 listopada 2014r., jako na datę wniesienia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności w przypadku starania się o świadczenia uzależnione od stopnia niepełnosprawności. Mając na względzie przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu w realiach stanu faktycznego sprawy. Tym samym orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 P.p.s.a.