I OSK 2899/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 57/14 w sprawie ze skargi R. N. P. www. [...].info na bezczynność Starosty Kamieńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 57/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego portalu www. [...] na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I. zobowiązał Starostę K. do załatwienia wniosku Redaktora Naczelnego portalu www. [...] z dnia 7 marca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność Starosty K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. zasądził od Starosty K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Dnia 7 marca 2014 r. P. U. Redaktor Naczelny Portalu www. [...] (dalej skarżący) złożył w Starostwie Powiatowym w K. P. wniosek o przedstawienie list obecności Starosty K. B. K., od dnia objęcia funkcji do dnia złożenia wniosku. W przypadku braku list obecności Starosty, zwrócił się o udostępnienie następujących zestawień za ww. okres wykazu: - poszczególnych dni roboczych urzędu oraz niedziel i świąt, w których Starosta B. K. świadczyła pracę oraz wskazanie dokumentu źródłowego, na podstawie którego zakwalifikowano te dni do wykazu; - poszczególnych dni w których Starosta B. K. korzystała ze zwolnienia lekarskiego; - poszczególnych dni, w których Starosta B. K. przebywała na urlopie wypoczynkowym, ze wskazaniem roku, w jakim te uprawnienia urlopowe zostały nabyte (z zaznaczeniem urlopu na żądanie); - nieobecności w pracy w Starostwie Powiatowym z innego tytułu. W odpowiedzi na wniosek z 7 marca 2014 r. udzielono skarżącemu informacji, że Starostę nie obowiązuje podpisywanie list obecności, bowiem, jako kierownik zakładu pracy, ma nienormowany czas pracy. Jeżeli chodzi o informację na temat absencji Starosty B. K. z różnych przyczyn, to informacja taka ma charakter informacji przetworzonej i może być udostępniana niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie tego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym zwrócono się do wnioskodawcy o udzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Skarżący wezwał Starostę K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez bezzasadną odmowę udzielenia informacji dotyczącej obecności w pracy Starosty K. B. K., zgodnie z wnioskiem z 7 marca 2014 r. Dnia 2 kwietnia 2014 r. Redaktor Naczelny Portalu www. [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Starosty K.o, polegającą na braku realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej. Odpowiadając na skargę Starosta K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, przez które należy rozumieć w niniejszej sprawie, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Starosta stanął na stanowisku, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem uznając, że żądane we wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej, zawiadomił wnioskodawcę o tym fakcie, wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu jej udzielenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga była dopuszczalna, gdyż w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip) nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 11.3.2014 r., I OSK 2435/13, [Lex 1446546]). Zasadą wynikającą wprost z art. 2 udip, jest to, że każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, a więc prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dokonany przez ustawodawcę podział na tzw. informacje proste i informacje przetworzone może co najwyżej skutkować zobowiązaniem wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Art. 13 ust. 1 stanowi, że każdym przypadku sprawa związana z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej winna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip). Z przepisów ustawy wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy mimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w ustawowym terminie odpowiednich czynności, tj.: - jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej, lub 2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5, czy art. 3 ust. 1 pkt 1 udip (dotyczącego informacji przetworzonej), lub 3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 udip, tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 udip); lub 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. Jeżeli natomiast objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. W rozpoznawanej sprawie Starosta K. uznał, że żądane przez Redaktora Naczelnego portalu www. [...] we wniosku z 7 marca 2014 r. informacje mają charakter informacji przetworzonej, co skutkować winno wykazaniem, że oczekiwane informacje są istotne dla interesu publicznego. Stanowisko takie zaprezentował organ w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 2 marca 2014 r., prosząc o udzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni. Sąd stwierdził, że Starosta, nie nadając swemu wezwaniu rygoru wynikającego z braku ewentualnej odpowiedzi wnioskodawcy, po wysłaniu swego pisma, od tego momentu trwał w bezczynności. Mimo upływu określonych 14 dni organ nie załatwił sprawy w żaden z przewidzianych i przedstawionych wyżej sposobów. Pomijając na tym etapie rozpoznawania sprawy zasadność twierdzenia organu, że wszystkie informacje o które wystąpił skarżący mają charakter informacji przetworzonej, to fakt, że organ do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, wniosku skarżącego w sposób należyty nie załatwił, musiało prowadzić do uwzględnienia zarzutu skargi o bezczynności Starosty K.. Zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, Sąd oparł się na przepisie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Orzekając w pkt II wyroku, na podstawie art. "152" [winno być "art. 149 § 1 zdanie 2"] ppsa, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ nie pozostawał całkowicie bezczynny reagując na wniosek skarżącego pismem z 21 marca 2014 r., błędnie jednak przyjmując, że pismo to może być uznane za załatwienie sprawy. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania Sąd wydał zgodnie z art. 200 ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta K., reprezentowany przez radcę pr. P. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa przez uwzględnienie skargi mimo, że organ był uprawniony do pozostawienia podania skarżącego o udostępnienie informacji przetworzonej bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków podania. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w przedmiotowej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, a który przewiduje, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jako normę dopełnienia wskazując art. 64 § 2 kpa. Postawiony zarzut zmierza do wykazania, że zasadnicze uchybienie Sądu I instancji polegało na uznaniu, że Starosta K. pozostawał w bezczynności nie udostępniając skarżącemu informacji publicznej w postaci żądanych przez niego informacji, mimo że organ był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji przetworzonej bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków podania. Tak określony zarzut kasacyjny nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem ograniczone jedynie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 2 oraz art. 23g ust. 2 udip (wyrok NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05, Lex 236545; 6.12.2012 r., I OSK 2034/12, Lex 1366442; 10.1.2014 r., I OSK 1967/13 Lex 1456975; postanowienie NSA z 1.7.2015 r., I OSK 1644, Lex 1767734; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 315-318, uw. 2, 3; s. 385, uw. 13). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (wyrok WSA w Łodzi z 10.1.2012 r., II SAB/Łd 46/12, Lex 1166260). W wyroku z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, Lex 1339627, NSA stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania przez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63, a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip), nie może być traktowany jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 (wyrok WSA we Wrocławiu z 18.5.2012 r., IV SAB/Wr 12/12, ONSAiWSA 2013/5/84; M. Romańska w: red. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, uw. 3 do art. 64). W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest określenia jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, poza formą pisemną i ustną. Na etapie złożenia wniosku nie mają zastosowania przepisy kpa, gdyż nie można jeszcze stwierdzić, czy załatwienie wniosku przyjmie postać czynności materialno-technicznej, czy też zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (wyrok NSA z: 10.2.2016 r., I OSK 2372/14; 4.2.2015 r., I OSK 586/14, cbosa). W kontrolowanej sprawie nie zachodziła sytuacja, w której wniosek z 7 marca 2013 r. "nie czynił zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa", których nieusunięcie w terminie ustawowym, "z pouczeniem, że nieusunięci tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania", czyniło możliwym zastosowanie art. 64 § 2 kpa. Przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 kpa, jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpoznania. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie ma zaś możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie, a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że brak postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu prawa materialnego spowodował, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.