II SA/Bk 993/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie geod. N. R., gmina W. M., oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. ogólnej 0,5960 ha i nr geod. [...] o pow. ogólnej 0,5200 ha, stanowiącej własność L. R., poprzez udzielenie Polskim Sieciom E. S.A. z siedzibą w K. – J. zezwolenia na przeprowadzenie prac budowlanych polegających na przeciągnięciu przewodów fazowych i odgromowych nad nieruchomością w pasie technologicznym linii o zajętości 0,0888 ha w dz. nr [...] i 0,1339 ha w dz. nr [...], związanych z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV N.-O., wraz z rozbudową stacji 400/110 kV N. Decyzja Wojewody P. została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Polskie Sieci E. S.A. z siedzibą w K. – J. (dalej: spółka, inwestor) wniosły o zezwolenie na zajęcie ww. części nieruchomości w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV N.-O. wraz z rozbudową stacji 400/110 kV. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Starosta W.i, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udzielił spółce zezwolenia na czasowe zajęcie ww. nieruchomości w celu przeprowadzenia określonych wyżej prac budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji błędnie dokonał podziału art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) na punkty oraz zarzucił brak załącznika graficznego, który określałby terytorialny zakres ograniczenia sposobu korzystania przez właściciela z nieruchomości. Podkreślił też, że konstrukcja przepisów art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. powoduje, że występują dwie decyzje, jedna zezwalająca na wejście na teren nieruchomości i dokonanie określonych prac i druga, pozwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Starosta W., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udzielił spółce zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania ww. prac budowlanych. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego fakt zwrócenia się przez organ I instancji do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania w aspekcie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], Starosta W., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku inwestora orzekł, że: 1) ogranicza właściciela L. R., zam. ul. [...], Ł. w sposobie korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. ogólnej 0,5960 ha i nr [...] o pow. ogólnej 0,5200 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym N. R., gmina W. M., powiat w. dla której Sąd Rejonowy w Z. IX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w W. M. prowadzi urządzoną księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie Spółce na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość inwestycji polegającej na budowie, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV N.-O. wraz z rozbudową stacji 400/110 kV N.; 2) zezwolenia, o którym mowa w pkt. 1 decyzji udziela się w celu przeprowadzenia prac budowlanych polegających na przeciągnięciu przewodów fazowych i odgromowych nad nieruchomością w pasie technologicznym linii o zajętości 0,0888 ha w dz. nr [...] i 0,1339 ha w dz. nr [...] (70m po 35 m od osi linii), gdzie minimalna odległość zawieszenia dolnego, skrajnego przewodu linii nad powierzchnią ziemi wynosi 9 m. Załącznik nr 1 do decyzji stanowi jej integralną część i obrazuje przebieg inwestycji przez nieruchomość. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że we wniosku wszczynającym postępowanie spółka zażądała zezwolenia na zajęcie części nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. ogólnej 0,5960 ha i nr [...] o pow. ogólnej 0,5200 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym N. R., gmina W. M., powiat w., której właścicielem jest L. R., w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV N.-O. wraz z rozbudową stacji 400/110 kV N. Wnioskodawca wskazał, że pas technologiczny omawianej linii wynosi 70 m (po 35 m od osi linii), z jednoczesnym zachowaniem minimalnej wysokości zawieszenia dolnego skrajnego przewodu linii nad powierzchnią ziemi na wysokości 9 m. Ponadto Inwestor wniósł o nadanie w trybie art. 108 k.p.a. przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny oraz wyjaśnił zasady orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 u.g.n. (podkreślając konieczność przeprowadzenia rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której sposób korzystania ma być ograniczony). Podniósł również, że przedmiotowe nieruchomości są położone na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. M. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu projektowanej linii elektroenergetycznej 400 kV N.- O. przebiegającego przez teren gminy W. M., w obrębie miejscowości S. R. i N. R.. Następnie wyjaśnił, że z wniosku wynika, iż budowa omawianej linii na przedmiotowych nieruchomościach odbywać się będzie zgodnie ze sporządzonym projektem budowlanym. Wskazał, że nie zaplanowano posadowienia na nich słupów, a jedynie wykonane będą prace budowlane związane z przeciągnięciem przewodów fazowych i odgromowych nad nieruchomościami. Prace będą przebiegać bez żadnej ingerencji w grunt i będą polegały na przeciągnięciu linek przez nieruchomość bez używania ciężkiego sprzętu, a linki będą przeniesione ręcznie przez pracowników wykonawcy. Przewidywany termin wykonania tego typu prac nie trwa dłużej niż jeden dzień roboczy dla przęsła, w związku z tym faktyczne zajęcie nieruchomości nie będzie trwało dłużej niż 8 godzin. Pozostałe roboty, tj. zawieszenie linii będą wykonywane nad gruntem, co w żadnym stopniu nie ograniczy korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy przez właściciela. W związku z powyższym organ stwierdził, że przebieg ww. napowietrznej linii elektroenergetycznej przez ww. działkę nie prowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że podjęto również próbę przeprowadzenia rokowań z właścicielami działki, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. Rokowania prowadzone z L. R. zostały udokumentowane przez inwestora poprzez załączenie do wniosku dwóch protokołów z rokowań z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] lipca 2012 r. jak również pisma pełnomocnika właściciela nieruchomości z dnia .. września 2012 r. oraz pisma Inwestora skierowanego do właściciela nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazano również, że L. R. jako jedyny na tym odcinku nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania przeprowadzono też rozprawę administracyjną (w dniu[...] listopada 2013 r.), na której strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W toku rozprawy pełnomocnik właściciela nieruchomości poinformowała o złożeniu w siedzibie Starostwa wniosku o umorzeniu postępowania. Organ ustosunkowując się do ww. wniosku stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony z uwagi na brak przesłanki bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Starosta W. wskazał ponadto, że rozpatrzenie wniosku w zakresie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności nastąpi odrębną decyzją po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Końcowo organ ustosunkował się również do pisma z dnia [...] maja 2014 r. złożonego przez pełnomocnika właściciela nieruchomości, w którym wniesiono o zobowiązanie przez organ wnioskodawcy do wskazania rozwiązania alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV w sposób najmniej uciążliwy dla L. R. i o dołączenie na potrzeby prowadzonego postępowania akt sprawy nr [...] toczącej się przed Wojewodą P. na okoliczność wykazania, że podejmowane przez wnioskodawcę działania są niezgodne z przepisami prawa. Odnośnie pierwszego wniosku organ uznał, że jest on bezzasadny. Stwierdził, że wszystkie przesłanki warunkujące wydanie przedmiotowej decyzji zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wypowiadając się zaś w kwestii drugiego wniosku podniósł, że akta sprawy prowadzonej przez Wojewodę P. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie mają znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania L. R., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, identycznie jak organ I instancji, treść żądania strony, jak również stwierdził, że do wniosku dołączono dokumentację z przeprowadzonych rokowań z właścicielami nieruchomości, które nie doprowadziły do porozumienia i uzyskania zgody na wykonanie na nieruchomości powyższych robót budowlanych. Ponadto Wojewoda P. wyjaśnił zasady dokonywania ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. podkreślając, że przepis ten może być zastosowany w sytuacji zamiaru zrealizowania celu publicznego (w sprawie niniejszej jest to cel z art. 6 pkt 2 u.g.n.) i tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, dlatego przesłanki umożliwiające lub wyłączające dokonanie na tej podstawie ograniczenia muszą być rozumiane ściśle, zaś w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno dojść do precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie. Odnosząc powyższe, ogólne uwagi do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W. M. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu projektowanej linii elektroenergetycznej 400 kV N.-O. przebiegającego przez teren gminy W. M., w obrębie miejscowości S. R. i N. R.. Ponadto Wojewoda P. podniósł, że decyzja organu I instancji wskazuje jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Przebieg planowanej inwestycji został szczegółowo określony na mapie, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji. Zostały zatem spełnione warunki formalne określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika także, że inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe, jednak do porozumienia nie doszło. Powyższe okoliczności oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. Organ zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich. Przebieg rokowań został potwierdzony dołączonymi do wniosku dwoma protokołami z rokowań z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] lipca 2012 r. Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. Wskazano też, że po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Dodatkowo organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, że wniosek pełnomocnika właściciela co do przedstawienia rozwiązania alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej 400 w sposób jak najmniej uciążliwy dla L. R., jest bezzasadny mając na uwadze spełnienie wszystkich przestanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy. Także wniosek o dołączenie na potrzeby niniejszego postępowania akt sprawy numer [...] toczącej się przed Wojewodą P., dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto Wojewoda P. podniósł, że w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a. W kwestii odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ wskazał, że rozstrzygnięcia w tym zakresie mogą zapadać tylko w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, L. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postepowania na rzecz strony skarżącej, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] podczas, gdy z okoliczności faktycznych oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że brak jest podstawy do władczego działania organu administracji publicznej oraz zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i obligatoryjnego umorzenia postępowania organu I instancji przez organ II instancji, albowiem w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art.124 u.g.n. uprawniające organy administracji do działania władczego w chronione konstytucyjnie prawo własności; b) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji zarówno przez Starostę W. jak również przez Wojewodę P. z pominięciem interesów obu stron postępowania. Decyzje te zostały wydane jedynie w oparciu o interes wnioskodawcy, który jest spółką prawa handlowego, działa na rynku komercyjnie w oparciu o zasady rynkowe, zatem nie powinien odnosić korzyści poprzez uznaniowe decyzje wydane z pokrzywdzeniem właścicieli gruntów; c) naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji, niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, mianowicie Wojewoda P. nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów podnoszonych przez odwołującego L. R., zawartych w odwołaniu złożonym w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zaniechał w decyzji rozpatrzenia zarzutów dotyczących nieważności rokowań, czy też podnoszonych przez skarżącego braku przesłanek z art. 124 u.g.n. uprawniających organy administracji do działania władczego w chronione konstytucyjnie prawo własności, co stanowi naruszenie przez organ II Instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i celu postępowania odwoławczego. Organ II nie odniósł się do wskazanego przez stronę odwołującą zarzutu naruszeń w toku całego postępowania administracyjnego przez organ I instancji art. 8 k.p.a. (złożenie przez organ I instancji wniosku o wpis w księdze wieczystej właściciela nieruchomości, zawieranie przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] str. 4 nieprawdziwych twierdzeń, że pełnomocnik zapoznała się z aktami, jednakże nie wniosła żadnych zastrzeżeń, podczas, gdy pełnomocnik wystosowała do organu I instancji pismo- stanowisko w sprawie po zapoznaniu się z aktami w trybie art. 10 k.p.a. i wnioski dowodowe, zatem przed wydaniem decyzji z dnia [...]kwietnia 2014 r. organ I instancji był w posiadaniu tego pisma); d) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie, mianowicie pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanego do Spółki, odpowiedzi Inwestora z dnia [...] listopada 2012 r. Z pism tych wynika, że sprawa skarżącego została przejęta bezpośrednio przez Inwestora. Negocjacje miały być prowadzone bezpośrednio przez Inwestora, a nie przez pośredników co świadczy o nieprzeprowadzonych rokowaniach; e) naruszenie art. 8, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie o wydanie decyzji w trybie art 124 ust. 1 a u.g.n. podczas, gdy postępowanie to powinno toczyć się wraz z postępowaniem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., co powoduje, że istotne dowody zgromadzone w sprawie o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zostały przez organ I Instancji pominięte w sprawie o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 a u.g.n. ([...]), co z kolei powoduje wadliwość postępowania dowodowego oraz chaos powodujący, że przeciętny obywatel gubi się w tych postępowaniach i nie możne skutecznie dochodzić swoich praw. Ponadto oba te postępowania są ściśle ze sobą powiązane i powinny toczyć się pod jedną sygnaturą. Organy nie załączyły do niniejszego postępowania akt sprawy toczącej się przed Starostą W. o sygn. [...] i nie przeprowadziły dowodów z dokumentów i twierdzeń znajdujących się w tych aktach na okoliczność braku przesłanek do zastosowania przez organy I i II instancji art. 124 ust. 1 u.g.n.; f) art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie rozszerzającej wykładni przepisu art. 124 u.g.n.; g) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez organy I i II instancji, mianowicie niedołączenie oraz niedopuszczenie dowodu z dokumentu, mianowicie nie dołączenie akt dotyczących postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego chociażby na okoliczność czy na nieruchomości L. R. będzie położona linia wysokiego napięcia jednotorowa czy dwutorowa oraz czy przez nieruchomość będzie biegł światłowód, albowiem z dokumentów przedłożonych do akt sprawy nie wynikają tak ważne okoliczności jak również na okoliczność naruszenia prawa przez Inwestora, który występuje o zatwierdzenie projektu budowlanego nie mając pozwolenia na wejście na cudzy grunt jak również zweryfikowania tego projektu pod kontem zgodności z prawem; h) naruszenie art. 8 w zw. z art. 7, 77 czy 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa mianowicie oparcie rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na dowodach wskazanych przez Inwestora, natomiast pominięcie całkowicie dowodów dołączonych do akt sprawy przez skarżącego, które są dla niego istotne. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, mianowicie niewłaściwe przyjęcie, że istnieje podstawa do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania ww. przepisu, albowiem inwestor nie dążył do zawarcia ze skarżącym umowy cywilnoprawnej, a rokowania prowadzone przez inwestora dotknięte są nieważnością. Ponadto z uwagi na okoliczność, że organ I i II instancji nie dopuściły dowodu z akt sprawy [...]i sygn. [...] dotyczącej projektu budowlanego, pełnomocnik wniosła o dołączenie tych akt do niniejszej sprawy na okoliczność zweryfikowania projektu budowlanego jak również sprawdzenia, czy na nieruchomości L. R. będzie przebiegała linia wysokiego napięcia dwutorowa czy jednotorowa oraz czy będzie przebiegał światłowód jak również na okoliczność naruszania prawa przez Inwestora poprzez występowanie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego nie mając pozwolenia na wejście na cudzy grunt. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność L. R. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n.), a w szczególności art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Na samym początku wskazania wymaga, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 763/11). Decyzje wydawane na podstawie wskazanego przepisu ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, gdyż ograniczają sposób korzystania z nieruchomości, czyli prawo własności. Ustawodawca dopuścił je w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10). Zauważenia jednak wymaga, że przepisy art. 124 u.g.n. muszą być interpretowane dosłownie i niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09). W decyzji takiej ograniczenie prawa własności musi być ściśle określone, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres niezbędnego do wykonania danej inwestycji, uszczuplenia władztwa właściciela (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 763/11). Powyższe dotyczy także obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, a zatem winna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 796, oraz wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n, jak wyżej wskazano, wymaga także zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe warunki gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2497/10). W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny, a ponadto realizowana ma być na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W. M. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu projektowanej linii elektroenergetycznej 400 kV N.-O. przebiegającego przez teren gminy W. M., w obrębie miejscowości S. R. i N. R. Decyzja organu I instancji jednoznacznie wskazuje zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości skarżącego jak i zakres uszczuplenia jego władztwa w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Przebieg planowanej inwestycji został szczegółowo określony na mapie, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zdaniem Sądu, obowiązek przeprowadzenia rokowań należy pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 924/09). Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami. W orzecznictwie uznaje się, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepisy art. 124 u.g.n. nie określają formy prowadzenia rokowań, ani też sposobu ich dokumentowania (Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy, LEX/2013, oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe, jednak do porozumienia nie doszło. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, powyższe okoliczności oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. W przedmiotowej sprawie rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich. Przebieg rokowań został potwierdzony dołączonymi do wniosku dwoma protokołami z rokowań z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] lipca 2012 r. oraz pismem pełnomocnika właściciela nieruchomości z dnia [...] września 2012 r. i pismem Inwestora skierowanym do właściciela nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2013 r. W toku postępowania przeprowadzono też rozprawę administracyjną (w dniu [...] listopada 2013 r.), na której strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że strony podczas rokowań przedstawiły sobie warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Stąd też stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., iż Inwestor nie dążył do zawarcia ze skarżącym umowy cywilnoprawnej, a w związku z tym rokowania prowadzone przez Inwestora dotknięte są nieważnością. W tym miejscu podnieść należy, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11). Rolą organów było wyłącznie zbadanie okoliczności, czy rokowania się odbyły i ustalenia, jaki był ich rezultat. Nie miały one kompetencji do angażowania się w przebieg rokowań. Stąd też zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. dotyczący sposobu przeprowadzenia rokowań, w tym pominięcie istotnych dowodów w sprawie, okazał się nietrafny. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Niezasadny jest także zarzut odnośnie nieważności rokowań. Strona skarżąca skutek taki formułuje w oparciu o treść swego pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. – k. 64 akt adm. i pisma Polskich Sieci E. Operator S.A. w W. z dnia [...] listopada 2012 r. – k. 115 akt adm., z których według niej wynika, że rokowania miały być prowadzone bezpośrednio przez inwestora, a nie przez jego pośredników. Zdaniem Sądu, ze wskazanych pism nie da się wywieść powyższej konstatacji, tym bardziej gdy się zważy, że Polskie Sieci E. Operator S.A. w W nie jest inwestorem w niniejszej sprawie. Inwestorem, co wynika z wniosku - k. 100 akt adm. i dołączonego do niego wyciągu z KRS i pełnomocnictwa, jest Polskie Sieci E. S.A. w K.- J. Natomiast z pisma inwestora z dnia [...] sierpnia 2013 r. – k. 113 akt adm., które jest odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wynika coś zupełnie innego, a mianowicie, że: "Informujemy jednocześnie, iż osobami umocowanymi do prowadzenia z Państwem rokowań są pełnomocnicy, którzy posiadają stosowne pełnomocnictwa, między innymi moja skromna osoba, zgodnie z załączonym pełnomocnictwem (załącznik do niniejszego pisma)". Ani zatem ze wskazanego pisma inwestora, ani z pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie administracyjnej nie wynika, aby inwestor umawiał się ze skarżącym odnośnie prowadzenia rokowań z pominięciem swoich pełnomocników, ani też aby cofnął pełnomocnictwa swoim pełnomocnikom, a tylko ta okoliczność mogłaby, zgodnie z zarzutem skarżącego, stanowić podstawę do twierdzenia, że rokowania nie były prowadzone przez osoby uprawnione. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 64 Konstytucji RP. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając te decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Powyższy przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. (A. Wróbel. Komentarz do art. 138 k.p.a., LEX/20I4). Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszym postępowaniu, zdaniem Sądu, nie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja jest bowiem potrzebna inwestorowi do wystąpienia do organu architektoniczno – budowlanego celem uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji bowiem zakończenia rokowań między stronami, w wyniku których inwestor nie uzyskał uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, byłby on pozbawiony możliwości realizacji inwestycji (patrz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, polegający na tym, że wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło jedynie w oparciu o interes wnioskodawcy. Zauważenia bowiem wymaga, że postępowanie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., może być wszczęte na wniosek inwestora i decyzja wydana w tym trybie zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy właściciel nie wyraża na to zgody i decyzja ta zastępuje dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. Wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00). Powyższe oznacza, że już z samego charakteru tego postępowania wynika, że decyzja jest wydawana w sytuacji braku zgody pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. Organ nie ma natomiast żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich podstawie dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym kiedy je zakończyć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/12). Nietrafny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust.1 a u.g.n., podczas gdy - w ocenie skarżącego - postępowanie powinno toczyć się wraz z postępowaniem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak słusznie podniosły organy, utrwalił się pogląd, że konstrukcja przepisów art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. powoduje, iż występują dwie decyzje — pierwotna (wywłaszczeniowa lub zezwalająca na wejście na teren nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejna (pozwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1253/10). W ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko organów, że bezzasadny jest wniosek skarżącego odnośnie przedstawienia przez inwestora w niniejszym postępowaniu rozwiązania alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV w sposób jak najmniej uciążliwy dla L. R. (zarzut z pkt I lit. c skargi). Kwestia ta nie może być przedmiotem badania przez organy w niniejszym postępowaniu, gdyż przesłanki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. jej nie przewidują. Także niezasadny jest wniosek skarżącego o dołączenie, na potrzeby niniejszego postępowania, akt sprawy Wojewody P. dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż tamta sprawa nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ze względów powyższych, brak było także podstaw do uwzględnienia tego wniosku dowodowego w postępowaniu sądowym, na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem więc Sądu, pomimo że wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak to już bowiem zostało wcześniej wyjaśnione, decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania, co słusznie zauważyły organy, nie mogły być żadne kwestie odszkodowawcze. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.