I GSK 1046/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1029/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1029/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję: a. norm prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi na rok 2016 z powodu nieuwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności, powiązanych osobowo i kapitałowo, b. norm postępowania tj. art. 77 i 81 k.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi – T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2009, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Podniosła, że zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. W ocenie skarżącej, decyzja oraz wyrok zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183§2p.p.s.a.,aw rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt i GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie był skuteczna. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek sprecyzowania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego winna natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297). W skardze kasacyjnej, Skarżąca formułując zarzuty, w istocie zarzuca, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji dotyczących płatności od roku 2009, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania prawa do płatności za 2016 r. Podkreślić w związku z tym należy, ze Skarżąca nie wskazała i nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez Skarżącą, iż winny jej być przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy niekwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania, zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego tworzących klauzulę przeciwdziałającą tworzeniu tzw. sztucznych warunków. Skarżąca przy tym akceptowała fakt, iż przyznanie płatności za lata poprzednie było wynikiem błędu w nadzorze, co zostało ujawnione w toku kontroli EFPROF, a która była przyczynkiem odmowy płatności na 2016 r. W tym stanie rzeczy nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., wskazujący na niezebranie i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc naruszenie § 1 tego przepisu (brak wskazania w tej mierze w skardze kasacyjnej). Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i w związku z tym nie może być merytorycznie rozpoznany. Podkreślić bowiem należy, że Skarżąca winna wskazać, na czym to naruszenie polegało, w przeciwnym razie ocena zasadności tego zarzutu nie jest w ogóle możliwa. Natomiast warunek przytoczenia uzasadnienia na poparcie wskazanego zarzutu nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie zawiera wywodów w tym względzie, bądź zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się intencji strony, czy formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Niezrozumiały, a tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., wskazujący na to, kto może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem odniesienia do tego zarzutu w tekście skargi kasacyjnej. Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. Skarżąca bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek nieprzyznania płatności na 2016 r., w sytuacji gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu Skarżącej. Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy należy uznać prymat zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasady legalizmu i praworządności. Przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd 1 instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 360,00 zł. ----------------------- 6 5