I GSK 446/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 875/21 w sprawie ze skarg Gminy Miasta Krosno na uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 6 września 2021 r. nr XXII/1341/2021; XXII/1342/2021; XXII/1343/2021; XXII/1344/2021; XXII/1345/2021; XXII/1346/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń w sprawie zmiany uchwały budżetowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA, Sąd I instancji) uwzględnił skargi Gminy Miasto Krosno i uchylił uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej: RIO) z 6 września 2021 r. nr XXII: 1341/2021, 1342/2021, 1343/2021, 1344/2021, 1345/2021 i 1346/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Prezydenta Miasta Krosna w sprawie zmian uchwały budżetowej na rok 2021, a także orzekł o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną – nie wskazując żadnego przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniosła RIO w Rzeszowie, a zaskarżając wyrok w całości wniosła alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skarg Prezydenta Miasta Krosna na wyżej wskazane uchwały RIO w Rzeszowie z 6 września 2021 r. Zażądano także zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: I. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 257 i art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U.2021.305 ze zm.; dalej: u.f.p.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ogólny charakter unormowania zawartego w art. 33 ust. 4 bez ograniczenia do konkretnych spraw oznacza, że zamiarem ustawodawcy było ustanowienie możliwości powierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) swojemu zastępcy, każdego rodzaju spraw jakie pozostają w kompetencji wójta, w tym uprawnień do zmian w budżecie gminy mieszczących się w zakresie jego działania jako organu wykonawczego gminy; II. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie, polegające na uchyleniu uchwał Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 6 września 2021 r. nr XXII/1341/2021, nr XXI1/1342/2021, nr XXII/1343/2021, nr XXII/1344/2021, nr XXII/1345/2021, nr XX11/1346/2021 w sytuacji gdy stwierdzały one nieważność zarządzeń Prezydenta Miasta Krosna z 30 lipca 2021 r. nr 1210/21, nr 1211/21, z 3 sierpnia 2021 r. nr 1213/21, z 4 sierpnia 2021 r. nr 1214/21, z 9 sierpnia 2021 r. nr 1216/21, z 11 sierpnia 2021 z 1218/21, w sprawie zmiany uchwały budżetowej M. Krosna na 2021 r. podjętych z istotnym naruszeniem prawa. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kategorie spraw przekazywanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) swojemu zastępcy w ramach dekoncentracji zadań są nierozłącznie związane z tym w jakiej występuje roli, tj. czy jako kierownik urzędu gminy, czy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ zakres zadań i uprawnień wynikających z tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy został zamieszczony po przepisie ustanawiającym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kierownikiem urzędu gminy. Zatem wykładnia językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego art. 33 a w szczególności ust. 3 art. 33 tej ustawy. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzania, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powierzyć swemu zastępcy prowadzenia w swoim imieniu tylko sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędu a nie sprawy dotyczące wójta jako organu wykonawczego gminy. Uprawnienia organu wykonawczego – zdaniem skarżącego – jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie zostały uregulowane w art. 257 u.f.p. i mogą być rozszerzone na podstawie upoważnienia organu stanowiącego udzielonego na podstawie art. 258 tejże ustawy. Ustawa ta nie zawiera przepisu upoważniającego organ wykonawczy gminy do scedowania swoich uprawnień do dokonywania zmian w budżecie na osoby pełniące inne funkcje w gminie lub zajmujące inne stanowiska w urzędzie gminy. Dotyczy to również jednostek samorządu terytorialnego, w których występuje wieloosobowy organ wykonawczy (zarząd powiatu, zarząd województwa). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, "poglądy doktryny i orzecznictwa" przemawiają za taką interpretacją art. 33 ust. 4 u.s.g., że przepis ten nie może stanowić upoważnienia zastępcy "do podpisywania w czasie jego nieobecności, poza wyjątkami określonymi w art. 28g u.s.g. zarządzeń w sprawie zmian w ustawie budżetowej." W odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądano jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nawiązując do treści ostatniego akapitu uzasadnienia stanowiska strony skarżącej stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na publikacje, które potwierdzałyby jej wywody. To samo dotyczy judykatury. Tymczasem wykładnia prawa przedstawiona w zaskarżonym wyroku znajduje oparcie w wyrokach z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 620/20, a także z 7 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1153/18. Wyrażone tam poglądy – także w zakresie ewolucji poglądów doktryny i judykatury – Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za własne i nie widzi potrzeby ich powtarzania. Tak więc – reasumując – za bezzasadny należało uznać zarzut nr I petitum skargi kasacyjnej. Jako że zarzut nr II skargi kasacyjnej wiąże się nierozerwalnie z treścią wcześniejszego, a ponadto nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia (czego wymaga treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – por. też wyroki NSA z 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09 i z 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08) przeto i on nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe należało w trybie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalić.