I OSK 1534/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. - S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 226/08 w sprawie ze skargi T. O. - S. na uchwałę Zarządu Powiatu Lęborskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną , 2. zasądza od T. O. - S. na rzecz Zarządu Powiatu Lęborskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 226/08 oddalił skargę T. O.-S. na uchwałę Zarządu Powiatu Lęborskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Z uzasadnienia wyroku wynika, że uchwałą Zarządu Powiatu Lęborskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] orzeczono w § 1 o odwołaniu T. O.-S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w Lęborku z dniem [...] kwietnia 2008 r.; w § 2 powierzono wykonanie uchwały Staroście Lęborskiemu oraz w § 3 stwierdzono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz zaznaczono, że Zarząd Powiatu Lęborskiego przed podjęciem uchwały uzyskał pozytywną opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku. W uzasadnieniu stwierdzono, że Zarząd Powiatu Lęborskiego postanowił odwołać T. O.-S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w Lęborku z dniem [...] kwietnia 2008 r., w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, bowiem w dniu [...] kwietnia 2008 r., zgodnie z wcześniej przyjętym harmonogramem, miało odbyć się posiedzenie Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół [...] w Lęborku. Na posiedzenie Rady przyszło jedynie (oprócz dyrektora) dwóch nauczycieli, co spowodowało, że Rada nie mogła procedować wobec braku kworum. [...] nauczycieli podpisało się pod oświadczeniem, że odmówili wzięcia udziału w posiedzeniu Rady ze względu na osobę Dyrektora - T. O.-S.. Pismo skierowano do Zarządu Powiatu Lęborskiego, Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku i związków zawodowych pracowników oświaty. Starosta i Wicestarosta Lęborski, sprawujący w Starostwie Lęborskim pieczę nad sprawami z zakresu edukacji, zażądali w dniu [...] kwietnia 2008 r. od dyrektor T. O.-S. złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji w szkole, w szczególności - absencji nauczycieli na posiedzeniu rady pedagogicznej i sposobów zaradzenia temu problemowi na przyszłość. Dyrektor nie przedstawiła klarownej koncepcji zaradzenia i uzdrowienia sytuacji. Jednocześnie do Starostwa Powiatowego wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2008 r. prośba Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku o odwołanie Dyrektora Zespołu Szkół [...] w Lęborku na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek - utratę zdolności przewodniczenia Radzie Pedagogicznej. Dyrektor wyjaśniła, że wystąpiła pisemnie do nauczycieli nieobecnych na posiedzeniu Rady Pedagogicznej z wnioskiem o podanie przyczyn nieobecności. Z inicjatywy Zarządu Powiatu Lęborskiego w dniu [...] kwietnia 2008 r. odbyło się spotkanie, na które zaproszono: Dyrektor O.-S. i pozostałych członków Rady Pedagogicznej Szkół, przedstawicieli związków zawodowych reprezentujących nauczycieli, przedstawiciela Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku, Przewodniczącego Rady Powiatu Lęborskiego i członków Komisji Edukacji Rady Powiatu Lęborskiego. W spotkaniu odmówili udziału, oprócz jednej osoby, pozostali nauczycie Zespołu Szkół, argumentując to brakiem możliwości współpracy z Dyrektor O.-S. i odmową dalszej rozmowy na ten temat. Pomimo wystąpienia realnej możliwości (uprawdopodobnionej wystąpieniami prasowymi i radiowo-telewizyjnymi nauczycieli i wystąpieniem obecnego na spotkaniu nauczyciela oraz przedstawicieli związków zawodowych pracowników oświaty) absencji nauczycieli na posiedzeniu tzw. "kwalifikacyjnej rady pedagogicznej" w dniu [...] kwietnia 2008 r., Dyrektor nie umiała wskazać, jakich instrumentów użyje lub ma zamiar użyć w celu zapobieżenia braku kworum na posiedzeniu Rady Pedagogicznej w dniu [...] kwietnia 2008 r. W tym stanie rzeczy Zarząd Powiatu Lęborskiego doszedł do przekonania, że T. O.-S. utraciła zdolność przewodniczenia Radzie Pedagogicznej, a tym samym - utraciła zdolność nadzorowania funkcjonowania placówki, co należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odwołania jej z funkcji dyrektora szkoły. Zatem Zarząd Powiatu Lęborskiego, uzyskawszy w dniu [...] kwietnia 2008 r. pozytywną opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku zasadnie uchwalił jak na wstępie. Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. (data wpływu do organu) T. O.-S. wezwała Przewodniczącego Zarządu Powiatu Lęborskiego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem bezprawnej uchwały w nieprzekraczalnym terminie 5 dni. W odpowiedzi Zarząd Powiatu Lęborskiego podjął w dniu [...] maja 2008 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia stanowiska dotyczącego wezwania do usunięcia naruszeń prawa i w § 1 uchwały uznał, że nie nastąpiło naruszenie prawa w związku z podjęciem uchwały nr [...] w sprawie odwołania T. O.-S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w Lęborku, w § 2 - powierzył wykonanie uchwały Staroście Lęborskiemu, a w § 3 ustalił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwałę doręczono T. O.-S. przy piśmie Starosty Lęborskiego z dnia [...] maja 2008 r. informującym, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę, w przypadkach szczególnie uzasadnionych może, po uzyskaniu opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Uchwała z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] stała się przedmiotem skargi T. O.-S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej wniesienie przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - bądź o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że aczkolwiek skarga skarżącej wniesiona została przed udzieleniem odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (tj. przed podjęciem przez Zarząd Powiatu Lęborskiego uchwały z dnia [...] maja 2008 r., doręczonej skarżącej przy piśmie z dnia [...] maja 2008 r.) i obejmuje swymi zarzutami jedynie tę uchwałę (tj. z dnia [...] kwietnia 2008 r.), to podążając za tokiem rozumowania i argumentacji uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 przyjął, że skarga wniesiona została w terminie i dotyczy uchwały Zarządu Powiatu Lęborskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w myśl którego organ prowadzący szkołę, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przypadku Zespołu Szkół [...] w Lęborku, organem prowadzącym jest Powiat Lęborski, a organem uprawnionym zarówno do powierzenia stanowiska dyrektora tej szkoły jak i odwołania dyrektora jest Zarząd Powiatu Lęborskiego. Stanowią tak art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 36a ust. 1 i art. 38 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Kuratorem oświaty uprawnionym do wydania opinii w sprawie odwołania dyrektora szkoły w Lęborku jest Pomorski Kurator Oświaty. Z treści art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wynika, że decyzja o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to sformułowanie "organ może odwołać", czyli w danym przypadku w przepisie prawnym nie ma nakazu ani zakazu ustalonej treści rozstrzygnięcia. Ponadto z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że stosujące ten przepis organy uprawnione są do zadecydowania o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w "przypadkach szczególnie uzasadnionych" (po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty). Zatem decydujący warunek sformułowany jest w postaci tzw. wyrażenia nieostrego (prawnie niezdefiniowanego) co oznacza, że organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadniony". W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano czym jest stosowanie w praktyce uznania administracyjnego i jakie są sądowe granice kontroli tego typu rozstrzygnięć. Przykładowo w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r., w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1206/04 WSA w W-wie wskazał, że uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa uprawnieniem organu administrującego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Swoboda organu w tym zakresie jest pełna, co oznacza, że nawet w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania określonego przez przepis prawa rozstrzygnięcia to organ mimo tego może odmówić podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak uprawnień Sądu do podejmowania w zakresie sądowej kontroli decyzji i postanowień rozstrzygnięć reformatoryjnych, należy stwierdzić, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające (Lex nr 168018). Z punktu widzenia prawidłowości zastosowania ww. przepisu Sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy w okolicznościach sprawy zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", co - w myśl przepisu - uprawniało Zarząd Powiatu Lęborskiego do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Prawnie nieokreślone pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" definiowano w orzecznictwie sądów, i tak w wyroku z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1076/06 NSA wskazał, że "wobec tego, że przyczyną odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia jest szczególnie uzasadniony przypadek, musi to być okoliczność, która uniemożliwia nauczycielowi sprawowanie funkcji z przyczyn od niego niezależnych nie będących po jego stronie powodując, że placówka zostaje pozbawiona kierownictwa co uniemożliwia prawidłowe jej funkcjonowanie" (Lex nr 281273), w wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05 NSA stwierdził, że "zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły -uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły" (Lex nr 192086); w wyroku z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 446/01 NSA podniósł, że "1. Kierujący placówką jest obowiązany do dołożenia należytej staranności w sprawowaniu funkcji, aby działalności tej placówki nie można było zarzucić nieprawidłowości czy naruszenia prawa. Osoba taka odpowiada przed powołującym go na stanowisko kierownicze za działania osób mu podległych, tj. nadzór nad nimi i jeżeli są one naganne, musi się liczyć z konsekwencjami wypływającymi z niewłaściwego sprawowania tego nadzoru. 2. Dopuszczenie do przechowywania na terenie szkoły alkoholu i papierosów czy też nieprawidłowości w wystawianiu ocen mogą spowodować utratę zaufania u organu powołującego na stanowisko dyrektora i postawienie zarzutu braku nadzoru, co jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, mogącym stanowić podstawę do odwołania ze stanowiska" (Lex nr 81762), zaś w wyroku z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01 NSA wskazał, że "wotum nieufności rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego" (Lex nr 50411). Z akt sprawy wynika, że w trakcie trwania roku szkolnego 2007/2008, większość nauczycieli Zespołu Szkół [...] w Lęborku czyniła starania o odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora tego zespołu szkół. Do kwietnia 2008 r. Zarząd Powiatu Lęborskiego nie podjął takiej decyzji. Zbliżał się czas zdawania egzaminów dojrzałości przez uczniów szkół. W kwietniu miały odbyć się dwie rady pedagogiczne - w dniach [...] i tzw. klasyfikacyjna - [...] kwietnia. Pierwsza rada nie odbyła się, bowiem przyszło na nią jedynie dwóch nauczycieli; pozostali kategorycznie odmówili współpracy z urzędującą dyrektor. Podjęte z inicjatywy Zarządu Powiatu Lęborskiego próby mediacji (spotkanie w dniu [...] kwietnia 2008 r.) nie powiodły się, bowiem nauczyciele odmówili wzięcia udziału w spotkaniu i nadal domagali się - poprzez Pomorskiego Kuratora Oświaty - odwołania dyrektor Zespołu Szkół. W ocenie organu powierzającego stanowisko, Dyrektor T. O.-S. nie miała przekonującego scenariusza przewidującego skuteczne przeprowadzenie w Zespole Szkół klasyfikacyjnej rady pedagogicznej w dniu [...] kwietnia 2008 r. W takich okolicznościach Zarząd Powiatu Lęborskiego uznał, że skarżąca utraciła możność przewodniczenia Radzie Pedagogicznej [...] w Lęborku, a tym samym - możność nadzorowania placówki, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd podniósł, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ i przywołane w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie były przez skarżącą kwestionowane. Skarżąca przyznaje, również w skardze, że już wcześniej, co najmniej od lutego 2008 r., nauczyciele Zespołu Szkół domagali się od Zarządu Powiatu Lęborskiego odwołania skarżącej, a nawet - żądali niezastosowania się do wyroków sądowych, na mocy których skarżąca objęła stanowisko dyrektora. Zarzut dopuszczenia się rażącego naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w zaskarżonej uchwale skarżąca uzasadnia własnym przekonaniem, że utrata zdolności kierowania szkołą, by mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, musi być przez dyrektora szkoły co najmniej zawiniona, a skarżąca nie poczuwa się do winy. Zarzuty te, są w ocenie Sądu niezasadne. Przytoczone wyżej orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, że dla zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może dojść również z przyczyn obiektywnych, niekoniecznie zawinionych wprost przez osobę piastującą stanowisko kierownicze w szkole. Ocena, czy do "szczególnie uzasadnionego przypadku" doszło, należy do organu powołującego i odwołującego dyrektora szkoły. Kontrola sądu ograniczona jest do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Skoro okoliczności faktyczne sprawy ustalone zostały w sposób niekwestionowany przez obie strony postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje do oceny, czy Zarząd Powiatu Lęborskiego prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację i dał temu wyraz w uzasadnieniu podjętej uchwały. Z okoliczności sprawy wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a skarżącą, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania młodzieży. Czas zaognienia się konfliktu, to znaczy - odmowa kontynuowania współpracy z dyrektorem szkoły przez nauczycieli tuż przez okresem przygotowań do egzaminów dojrzałości i przed zbliżającym się zakończeniem roku szkolnego stanowił istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży. Postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały jak i przyczyny jej podjęcia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Zarząd Powiatu Lęborskiego wskazywał również na nieskuteczność działań zmierzających do wygaszenia konfliktu, podejmowanych wcześniej. Powoduje to, zdaniem sądu, że zaskarżonej uchwale nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. O.-S., zaskarżając go w całości. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskutek jego błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania w sprawie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez pominięcie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji wadliwie dokonał wykładni art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wbrew bowiem stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku, uznanie administracyjne nie jest niczym nieograniczonym imperium. Przepis art. 38 ust. 2 powołanej ustawy zawiera istotne ograniczenie swobody decyzyjnej organu. Jest nim przesłanka przypadków szczególnie uzasadnionych. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że jest to pojecie niedookreślone, jednakże całkowicie pominął wskazania zawarte w znaczeniu semantycznym. Przypadki szczególnie uzasadnione charakteryzować się muszą nie tylko powszechnie aksjologicznym rozumieniem, ale owo rozumienie musi mieś charakter wyjątkowy, nadzwyczajny. Przesłanka zastosowania art. 38 ust. 2 powołanej ustawy czyli wystąpienie przypadku szczególnie uzasadnionego ma charakter pierwotny w procesie decyzyjnym w ramach uznania administracyjnego. Jest to więc centralny element normy powoływanego przepisu i jego zaistnienie jest całkowicie niezależne od zachowania adresata normy w ramach uznania administracyjnego. W ocenie skarżącej istotne dla sprawy ma rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01 (Lex nr 50411), w którym wskazano, że wotum nieufności rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu Lęborskiego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom formalnym określonym w powołanych wyżej przepisach P.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku dokonanie błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego nie stosuje się wymogu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarga kasacyjna nie był i nie mógł być w sprawie stosowany. Sąd I instancji stosował i dokonywał wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, tego zaś przepisu nie wymienia się w skardze kasacyjnej jako naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, iż będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uściślanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też formułowania domysłów w zakresie tego na jakiej podstawie została oparta skarga kasacyjna, jakiego dotyczy przepisu. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który jej zdaniem został naruszony to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy w sprawie nie naruszono innego przepisu (por. wyroki NSA z 14 listopada 2006 r. II FSK 1401/05, Lex nr 262797; z 24 marca 2006 r. I FSK 741/05, Lex nr 201531; z 10 lipca 2007 r. I OSK 1075/06, Lex nr 37560; postanowienie NSA z 3 marca 2006 r. I OSK 140/06, Lex nr 299389). Odnosząc powyższe do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wymieniony przepis jako nieznajdujący zastosowania w sprawie nie mógł zostać naruszony, zaś przypuszczenie, iż autorowi skargi kasacyjnej prawdopodobnie chodziło o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, z uwagi na zasadę związania granicami skargi nie pozwala Sądowi II instancji na rozpoznanie sprawy w tym zakresie. Ponieważ skarga kasacyjna oparta została również na zarzutach naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. "poprzez pominięcie części materiału dowodowego" Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się także do tych zarzutów. Z ich uzasadnienia wynika, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok pominął następujące okoliczności: - że organ powiatu już od maja 2007 r. podejmował działania w celu niedopuszczenia do objęcia przez skarżącą stanowiska dyrektora szkoły - że nauczyciele podejmowali próbę odwołania skarżącej na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, co gdyby zostało przez sąd dostrzeżone miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest kompletny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzut pominięcia przez Sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. Jeżeli więc autor skargi zamierzał wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominął określone dowody znajdujące się w aktach sprawy, to powinien podnieść zarzut naruszenia art. 141 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ sam zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może skutecznie podważyć ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, tym samym zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. nie może być także uznany za trafny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.