I OSK 1696/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 19/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 19/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 października 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 14 maja 2021 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem T. K. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na brak spełnienia kryterium wieku powstania niepełnoprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.". Odwołanie od powyższej decyzji skarżąca wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 22 października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem: - od 24 sierpnia 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. w wysokości 508,70 zł, - od 1 września 2021 r. w wysokości 1971,00 zł miesięcznie, na czas nieokreślony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, w odniesieniu do zastosowanego przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd też należało uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. W oparciu o powyższe stanowisko jak i poczynione ustalenia, Kolegium uznało, że skarżąca spełnia wymagania wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem, który tej opieki wymaga. W odniesieniu do okresu, na jaki przyznano świadczenie Kolegium wyjaśniło, że skarżąca do 23 sierpnia 2021 r., na podstawie decyzji z dnia 27 października 2020 r., otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z wnioskiem strony, decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r., decyzja ta została uchylona. W świetle tych okoliczności, zdaniem organu, należało przyjąć, że skarżąca do 23 sierpnia 2021 r. nie spełniała podstawowej przesłanki, związanej z nabyciem świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem otrzymywała świadczenie konkurencyjne w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec tego świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało dopiero od 24 sierpnia 2021 r. Z kolei wysokość świadczenia ustalono w oparciu o art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.ś.r. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca spełnia pozostałe ustawowe kryteria do otrzymania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ojciec skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymaga opieki, a także, że skarżąca opiekę tę sprawuje i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, co stanowiło podstawę przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która według skarżącej powinna zostać ustalona począwszy od dnia złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 maja 2021 r. W ocenie Sądu skarżąca złożyła co prawda, we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak oświadczenie to dotyczyło innej decyzji, aniżeli ta, którą świadczenie to jej przyznano. Była w nim również mowa o innej osobie, aniżeli ojciec skarżącej. Następnie, w dniu 14 czerwca 2021 r., skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że do momentu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona z dniem 23 sierpnia 2021 r., w związku z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 10 sierpnia 2021 r., które udzieliło organowi I instancji wytycznych co do dalszego sposobu postępowania w niniejszej sprawie. Wytyczne te zostały zrealizowane jedynie częściowo, bowiem organ I instancji uchylił decyzję o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale wnioskowanego świadczenia nie przyznał, pozostawiając tym samym skarżącą bez środków do życia, co Sąd ocenił jako działanie naganne. Zauważono jednakże, że decyzja z dnia 23 sierpnia 2021 r. nie została zaskarżona i stała się ostateczna, co oznacza, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustało z dniem uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r., bowiem istotą regulacji normującej postępowanie w przypadku zbiegu praw do różnych rodzajowo świadczeń wymienionych w treści tego przepisu, jest zapobieganie sytuacjom jednoczesnego pobierania przez podmioty uprawnione dwóch różnych świadczeń. Temu służy przewidziane przez ustawodawcę prawo wyboru. Jednocześnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r wprost wynika, że posiadanie ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy pozostawała w obiegu prawnym do dnia 23 sierpnia 2021 r., to nie mógł organ za ten sam okres przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 24 września 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 maja 2021 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie; 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r., czego skutkiem jest uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego. Poczynione zatem przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalenia faktyczne są wiążące. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, a więc w takiej sytuacji doszło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dopiero po złożeniu przez skarżącą oświadczenia z dnia 23 sierpnia 2021 r., w którym strona zwróciła się o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, decyzją z tego samego dnia Wójt Gminy W. uchylił decyzję własną z dnia 27 października 2020 r. przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania stałej opieki nad ojcem. W związku z tym, skoro do dnia 23 sierpnia 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez ww. opieki nad ojcem, to nie było możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z dnia 23 sierpnia 2021 r. nie została przez stronę zaskarżona. A. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie kwestionowała treści tej decyzji. Skutkiem tego decyzja, uchylająca przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy - to zatem dopiero wydanie przez Wójta Gminy W. powołanej decyzji z dnia 23 sierpnia 2021 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem począwszy od 24 sierpnia 2021 r. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność wskazania w sposób prawidłowy we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego numeru decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy oraz dane osoby podopiecznej, gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu wnioskowanego świadczenia od daty wcześniejszej niż wskazanej w zaskarżonej decyzji. W tym bowiem okresie skarżącej kasacyjnie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22, z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22 oraz z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1024/22 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.