I OSK 179/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Wadowickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 41/24 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Starosty Wadowickiego w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2024 r., II SAB/Kr 41/24 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Starosty Wadowickiego w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zobowiązał Starostę Wadowickiego do wydania w terminie 2 miesięcy aktu (pkt 1.), stwierdził, że Starosta Wadowicki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 4.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 17 stycznia 2024 r. K. P. wniosła skargę na bezczynność Starosty Wadowickiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że Starosta Wadowicki prowadzi postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które zostało wszczęte wnioskiem F. P. – jednego ze spadkobierców J. B, byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Starosta wydał już dwukrotnie decyzje, które okazały się wadliwe i z tego powodu zostały uchylone przez Wojewodę Małopolskiego. Ostatnią decyzję Starosty Wadowickiego wydaną w sprawie, Wojewoda Małopolski uchylił decyzją z dnia 11 maja 2023 r. Starosta Wadowicki nadal nie wydał jednak decyzji, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ nie tylko nie przejawia żadnej aktywności w sprawie, lecz także ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie zrealizował także przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. Skarżąca wyjaśniła też, że jej rodzina została wywłaszczona z całego majątku, a wywłaszczeń dokonano na cele budowy miasta i kombinatu metalurgicznego [...]. Znaczna część decyzji odszkodowawczych, ze względu na nieprecyzyjne sformułowanie co do należnego odszkodowania, do dziś nie została wykonana. Nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, została wywłaszczona na cele budownictwa mieszkaniowego. Chociaż cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości, to w 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wojewoda Małopolski postanowili wykorzystać tę nieruchomość na inny cel niż pierwotny cel wywłaszczenia, tj. wybudować na tej nieruchomości drogę publiczną – drogę szybkiego ruchu [...], o czym nie poinformowano skarżącej. Starosta Wadowicki w odpowiedzi na skargę stwierdził, że jest ona bezzasadna. Wskazał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2023 r. została mu przekazana drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP tego samego dnia, tj. 11 maja 2023 r. Przy decyzji tej nie zwrócono jednak akt sprawy, z czego Starosta domniemywał, że wniesiono sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Organ zaznaczył, że nie został poinformowany przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie o tym, że na żądanie Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie I Wydział Cywilny (pismo z dnia 6 kwietnia 2023 r.), akta sprawy prowadzonej przez Starostę Wadowickiego zostały wypożyczone temu Sądowi celem ich wykorzystania w sprawie sądowej z wniosku W. P., K. P., F. P., B. P. z udziałem Gminy Miejskiej Kraków, J.P. o zasiedzenie nieruchomości. O powyższym Starosta został poinformowany przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie w piśmie z 25 stycznia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do zwrotu akt sprawy. Stąd też Starosta podkreślił, że zarzuty skargi tyczące "braku działania" organu I instancji nie znajdują potwierdzenia. Wojewoda Małopolski w postanowieniu z dnia 1 lutego 2024 r. stwierdził, że ponaglenie K. P. z 16 stycznia 2024 r. na bezczynność Starosty Wadowickiego było niezasadne. Pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód zgłosił udział w sprawie domagając się stwierdzenia, że Starosta Wadowicki dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, zobowiązania Starosty Wadowickiego do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę w wyżej wskazanym zakresie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Starosta Wadowicki nie podjął żadnych działań w przedmiocie załatwienia sprawy po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia 11 maja 2023 r. o uchyleniu decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 14 listopada 2022 r. Równocześnie brak jest jakichkolwiek racjonalnych przyczyn, które pozwalałyby tłumaczyć zaniechanie podstawowych obowiązków procesowych przez organ I instancji, a zarazem zmniejszyć stopień zawinienia po stronie tego organu. Oprócz ośmiomiesięcznego okresu zupełnej bezczynności Starosty w załatwieniu sprawy i braku zainteresowania w zlokalizowaniu akt sprawy, Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę na to, że organ w ogóle nie skorzystał z instytucji art. 36 k.p.a. i – z tego co wynika z twierdzeń skarżących, czego organy nie negują – nie informował skarżących o niezachowaniu terminu do wydania decyzji w sprawie oraz przyczynie takiego stanu rzeczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Wadowicki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, iż istnieje przepis prawny, który obligowałby organ administracyjny do skserowania akt sprawy lub sporządzenia uwierzytelnionych kopii przed przesłaniem akt sprawy organowi odwoławczemu, podczas gdy w obecnym stanie prawnym brak jest takiego przepisu, a co za tym idzie; obciążenie organu administracyjnego obowiązkiem niewynikającym z przepisów prawnych narusza zasadę praworządności, głoszącą, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 2) art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku art. 133 k.p.a. przez uznanie, że organ administracyjny winien jest wydać akt w wyznaczonym terminie w sytuacji, w której organ ten nie jest w posiadaniu akt sprawy, bowiem nie zostały mu one zwrócone przez organ odwoławczy ani nie został on powiadomiony przez organ odwoławczy o miejscu znajdowania się tych akt; 3) art. 149 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. w związku z art. 37 § 6 pkt 1) k.p.a. przez uznanie, że organ administracyjny dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy, podczas gdy w sytuacji braku dostępu do akt sprawy nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia; 4) art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 37 § 6 pkt 1) k.p.a. przez uznanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w przewidzianym w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminie jest całkowicie uzasadnione zaistniałymi okolicznościami, polegającymi na niezwróceniu akt sprawy przez organ odwoławczy i niepoinformowaniu o miejscu znajdowania się tych akt, a tym samym brakiem dostępu do akt sprawy oraz faktem, iż od momentu rozstrzygnięcia organu odwoławczego (tj. 11 maja 2023 r.) do momentu podjęcia pierwszej czynności przez organ administracyjny ukierunkowanej na zwrot akt (tj. 22 stycznia 2024 r.) minęło jedynie osiem miesięcy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W badanej sprawie Sąd I instancji uznał, iż Starosta Wadowicki dopuścił się bezczynności podczas rozpoznawania sprawy wywołanej wnioskiem poprzednika prawnego skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z tego też powodu wyznaczył organowi termin załatwienia tej sprawy, a jednocześnie uznał, iż stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek Starosta Wadowicki kwestionuje w skardze kasacyjnej legalność całości powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, to przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wszystkich kwestii poruszonych w zaskarżonym wyroku. W kasacji nie podważono w szczególności poprawności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., definiującego pojęcie bezczynności organu. Wadliwie natomiast zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 37 ust. 6 pkt 1 k.p.a. Przepis ten reguluje kompetencje organu administracji rozpoznającego ponaglenie, o którym generalnie stanowi art. 37 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji nie rozpoznając ponaglenia, nie mógł naruszyć art. 37 ust. 6 pkt 1 k.p.a. Nie kierował się również treścią tegoż przepisu rozstrzygając niniejszą sprawę. Stosował natomiast przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a., wyprowadzając wniosek o bezczynności organu w rozumieniu tegoż przepisu przy rozstrzyganiu sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak zakwestionowania w kasacji prawidłowości zastosowania powyższego przepisu uniemożliwia podważenie konkluzji zaskarżonego wyroku o bezczynności organu. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Nie jest natomiast oparty na prawdzie zarzut o braku podstawy prawnej do prowadzenia przez organ administracji działań zmierzających do załatwienia sprawy w sytuacji gdy akta sprawy administracyjnej znajdują się poza siedzibą organu, w szczególności gdy są one wypożyczone. Wypada zauważyć, iż zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien przed przekazaniem akt sprawy z odwołaniem, sprzeciwem lub skargą, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów. Natomiast w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia w sytuacji gdy możliwe jest dalsze procedowanie w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest bowiem pogląd prawny, iż bierne oczekiwanie przez organ na zwrot akt postępowania stanowi niedziałanie organu w sprawie i zależnie od okoliczności sprawy może stanowić bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., I OSK 1471/11, wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., II OSK 552/13; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II OSK 1257/14; wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 1733/15; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 1345/16; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 144/16; wyrok NSA z dnia 27 października 2023 r., I OSK 1249/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 37 § 6 pkt 1) k.p.a. wypada wskazać – o czym była już mowa powyżej – iż tak przywołany przepis dopełnienia wskazuje na kompetencje organu administracji rozpoznającego ponaglenie. Sąd I instancji nie będąc adresatem powyższej normy prawnej przepisu tegoż nie mógł zatem naruszyć formułując rozstrzygnięcie o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Należy natomiast zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że należy w tym zakresie uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, bądź braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji trafnie stan taki skonstatował w okolicznościach badanej sprawy. Stan ten wynika bowiem nie tylko z długości prowadzonego postępowania ale także z okoliczności wskazujących, iż organ w sposób niemożliwy do racjonalnego wyjaśnienia zaniechał podjęcia działań mogących doprowadzić do wyjaśnienia przyczyn braku zwrotu akt. Nie podejmował działań celem uzyskania akt, choćby przez ich wypożyczenie dla dokonania konkretnych czynności, w tym podjęcia rozstrzygnięcia. Zaniechał informowania stron o przyczynach istniejących opóźnień w jej rozpoznaniu, nie prognozował terminu jej zakończenia, a w konsekwencji nie wyznaczał także terminów jej zakończenia, mimo wyraźnego obowiązku w tym zakresie wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe uprawnia wniosek, iż organ w istocie zaniechał interesowania się stanem sprawy, a sytuację z brakiem zwrotu akt traktował jako wygodne usprawiedliwienie dla niepodejmowania dalszych czynności w sprawie. Taki stan sprawy trafnie Sąd I instancji zakwalifikował jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacji należy skonstatować ich nieadekwatność w okolicznościach badanej sprawy. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. reguluje bowiem zagadnienie sposobu i terminu przekazania skargi sądowi administracyjnemu przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Powyższa kwestia prawna nie ma związku ze sposobem prowadzenia postępowania przez organ administracji, w szczególności z zarzucaną w skardze i potwierdzoną zaskarżonym wyrokiem bezczynnością organu. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć tegoż przepisu wydając zaskarżony wyrok. Z kolei zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. został sformułowany w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 133 p.p.s.a. dzieli się na trzy paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja te stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji niestwierdzenia naruszeń prawa nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.