I OSK 2027/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1333/16 w sprawie ze skargi H. B. i A. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. B. i A. B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1333/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. B. i A. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania A. B. i H. B. od decyzji Wojewody P. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. oraz T. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach L. oraz W., woj. w. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że 30 grudnia 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. nieruchomości w W. Pismem z 30 grudnia 2008 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. B. nieruchomości w miejscowości L. Pismem z dnia 6 maja 2010 r. strony zostały wezwane przez Wojewodę do uzupełnienia wniosków w terminie 6 miesięcy. W dniu 3 listopada 2010 r. skarżący skierowali do Wojewody P. wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda P. zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę zawieszenia postępowania wskazał art. 98 § 1 K.p.a. W dniu 15 marca 2016 r. skarżący wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda P. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. oraz T. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się przepisy K.p.a. Stanowi o tym art. 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z powyższą zasadą nie stoi w sprzeczności przepis szczególny art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz.1090), odsyłający do art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 K.p.a. Minister wyjaśnił, że przepis art. 98 § 1 K.p.a. stanowi, iż zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona na której żądanie wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Jeżeli zachodzą powyższe przesłanki organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. W niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania złożyły wszystkie strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Minister wyjaśnił, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania należało złożyć w ciągu trzyletniego okresu zawieszenia rozpoczętego [...] listopada 2010 r. i zakończonego [...] listopada 2013 r. Strony nie wniosły o podjęcie zawieszonego postępowania w powyższym terminie. Organ podkreślił, że trzyletni termin ma charakter materialny i dotyczy czynności strony postępowania. Jak wynika z treści art. 98 § 2 K.p.a. niezłożenie w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Termin ten ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Następstwem nie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określonym w art. 98 § 2 K.p.a., jest uznanie wniosku o wszczęcie postępowania za niebyły. W takim przypadku decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek stron, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest w pełni uzasadniona. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Sądu, zarzucając jej naruszenie: - art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 98 § 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie spełniają ustawowych wymogów przewidzianych wyżej wymienionymi przepisami ustawy; - zasady prawnej - lex specialis derogat legi generali. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa poprzez jej uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości decyzji Wojewody P. z [...] kwietnia 2016 r. i zobowiązanie Wojewody P. do wydania decyzji potwierdzającej prawo skarżących do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez małżonków T. i M. B. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał m.in., że chybione są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 105 § 1 i 98 § 2 K.p.a. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, wobec czego trafne było zastosowanie przez organ I instancji ww. przepisów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 98 § 2 K.p.a. przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 K.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut niestosowania do postępowań prowadzonych na postawie ustawy z 8 lipca 2005 r. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i związany z tym zarzut naruszenia zasady lex specialis derogat legi generali. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z przepisem tym koresponduje art. 5 ust 3 ustawy, zgodnie z którym prawo do rekompensaty potwierdza w drodze decyzji wojewoda. Z przepisu art. 9 ustawy wynika, że organem wyższego stopnia w dacie wydania kwestionowanej decyzji był minister właściwy do spraw Skarbu Państwa (obecnie minister właściwy do spraw administracji publicznej). Ustawa przewiduje decyzyjną formę załatwienia indywidualnych spraw w postępowaniu dwuinstancyjnym. Mają do niej więc zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. przepisy art. 98 K.p.a. i 105 K.p.a. Wobec tego nietrafny jest zarzut skargi, że postanowienie o zawieszeniu postępowania było czynnością techniczną. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone w kodeksie skutki prawne Przepis art. 20 ustawy stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Należy jednak podkreślić, że z art. 20 ustawy wynika zastosowanie wyżej powołanych przepisów K.p.a. do postępowań zakończonych. Są to przepisy dotyczące postępowań nadzwyczajnych. Natomiast postępowanie z wniosku skarżących toczyło się w trybie zwykłym. Chybiony jest więc zarzut, że ustawa dopuszcza jedynie stosowanie wyżej wskazanych przepisów K.p.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2, art. 5 ust.1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., gdyż przepisy te nie były podstawą decyzji umarzającej postępowanie. Organ wydał decyzję o charakterze formalnym. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H. B. i A. B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów: 1. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 98 § 2 K.p.a. i w zbiegu z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie; 2. naruszeniu zasady prawnej - lex specialis derogat legi generali w zbiegu z art. 2, art. 8, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zanegowanie przez organa administracyjne szczególnego charakteru ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i odrębnego trybu postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów: 1. art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1090) poprzez zanegowanie odwołującym obligatoryjnego prawa do rekompensaty. Ponadto WSA w Warszawie zaakceptował naruszenie przez organy administracyjne art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozbawiając skarżących prawa do dziedziczenia praw własności po zmarłych małżonkach T. i M. B. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie w całości decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. zapadłej w sprawie [...] oraz decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżących kosztów procesu za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli była decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na wstępie wskazać należy, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów odnoszących się do przedstawionego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 98 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Postanowienie zostało zawieszone na wniosek strony zgłoszony pismem z dnia 3 listopada 2010 r. W analizowanym przypadku nie jest także sporne, że w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu, wniosek o jego podjęcie nie został złożony, bowiem został złożony dopiero dniu 15 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela w pełni pogląd, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 K.p.a., jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 - wyroki dostępnę w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA" - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Należy podkreślić, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda P. pouczył strony o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwrócą się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Miały więc one świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Nadto w toku postępowania administracyjnego strona reprezentowania była przez profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji w tej sytuacji zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, z dnia 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15, CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżących, zawieszenie postępowania nie jest czynnością techniczną, jest to akt procesowy. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone w kodeksie skutki prawne. Zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązuje bowiem organ do jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie. Zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszeniem art. 1 pkt 1 K.p.a., w którym skarżący podnieśli, że w postępowaniu w niniejszej sprawnie zastosowanie może znaleźć jedynie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a nie stosuje się przepisów K.p.a., uznać należy za bezzasadny. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Skoro w art. 5 ust 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określono, że prawo do rekompensaty potwierdza w drodze decyzji wojewoda, to do tego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 2, 8 i 32 Konstytucji RP. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem formalnym co wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie badał i nie mógł badać spełnienia przez skarżących wymogów, od których zależy potwierdzenie prawa do rekompensaty. W tej sytuacji za bezzasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP bowiem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie kwestionował rangi ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ani jej znaczenia dla wnoszących skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.