I OSK 2385/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1922/15 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J.K. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1922/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymało ono w mocy odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez J.K. służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od 18 kwietnia 2008 r. do 31 października 2008 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1566/14 (realizując wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1427/12) uchylił postanowienie Szefa ABW z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [..] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ wydał: - zaświadczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. potwierdzające wykonywanie przez ww. czynności służbowych w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, - postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia 23 listopada 2000 r. do dnia 19 stycznia 2004 r. oraz od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r. W dniu 28 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zaskarżył postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. w części dotyczącej okresu od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r. stwierdzając, że Szef ABW dokonał błędnej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86. poz. 734 ze zm. – dalej jako rozporządzeniem z dnia 4 maja 2005 r.), poprzez przyjęcie, że możliwe jest inne niż roczne rozliczenie ilości podjętych czynności operacyjno-rozpoznawczych. W związku z powyższym Szef ABW ponownie przeanalizował dokumentację dotyczącą pełnienia przez skarżącego służby w ABW za okres od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r., jednakże ze względu na fakt, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ nie znalazł żadnych podstaw do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, w dniu [...] września 2015 r. wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył postanowienie Szefa ABW z dnia [...] września 2015 r. w części w jakiej utrzymuje ono w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści za okres od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że kwestia pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszy ABW, reguluje przepis art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego w 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Problematykę wydawania zaświadczeń reguluje z kolei Dział VII "Wydawanie zaświadczeń" k.p.a. Stosownie do brzmienia art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzania określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzaniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z treścią art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Dalej Sąd zauważył, iż w orzecznictwie dotyczącym wydawania zaświadczeń akcentuje się, że określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Zwraca się ponadto uwagę na to, że występujący w art. 218 § 2 k.p.a. w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego zwrot "w koniecznym zakresie", wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Ł 3105/95 - OSP 1998, Nr 6, poz. 106). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96 (niepubl.) stwierdzając, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka; wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem przepis art. 218. W analizowanym przypadku wyznacznikiem zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia zasadności żądania skarżącego jest § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., który stanowi, iż emeryturę podwyższa się 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Brzmienie powyższego przepisu uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK, A 2014/5/56, Dz. U. 2014, 736) zgodnie, z którym § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodziny oraz z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniany przepis jednakże nadal stanowi, że zagrożenie dla życia lub zdrowia powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzając, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy. Sąd dostrzegł przy tym, iż warunkiem obligatoryjnym do podwyższenia emerytury jest stwierdzenie, że funkcjonariusz co najmniej 6 razy w roku podejmował wymienione w tym przepisie czynności w bezpośrednim narażeniu życia lub zdrowia. Skoro świadczenie podwyższa się za każdy rok pełnienia służby, to ten właśnie okres stanowi ramy czasowe do ustalenia wymiaru czynności podejmowanych przez funkcjonariusza w okolicznościach uzasadniających podwyższenie emerytury. Następnie Sąd zauważył, że skarżącemu zaliczono służbę pełnioną w bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia w wymiarze kilkuletnim, ciągłym do dnia 17 kwietnia 2008 r. oraz od dnia 1 listopada 2008 r. Oznacza to, iż sporny okres (od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r.) nie obejmował pełnego rocznego "okresu rozliczeniowego", w którym należało poszukiwać owych co najmniej 6 czynności operacyjno – rozpoznawczych, dochodzeniowo - śledczych lub interwencji w bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia. Nie jest wobec tego wykluczone, iż skarżący podejmował wymienione czynności w okresie 5 i pół miesiąca w 2008 r. (w przedziale czasowym przypadającym przed datą 18 kwietnia 2008 r. i po dacie 31 października 2008 r.), tym bardziej, iż okres przed i po wskazanym spornym okresie, został funkcjonariuszowi uwzględniony zgodnie z jego żądaniem. Z akt sprawy zaś nie wynika, aby postępowanie było prowadzone w kierunku wyjaśnienia tych kwestii. Organ bowiem przyjął, iż skarżący w okresie od dnia 18 kwietnia do dnia 31 października 2008 r. przyuczał się do nowych zadań i warunków pełnienia służby, rozliczał niezakończone z poprzednią jednostką sprawy i wykonywał czynności pomocnicze, co wykluczało w tym czasie narażenie na utratę zdrowia lub życia. Jednakże prawo do podwyższenia emerytury, w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., nie wynika z zajmowanego stanowiska, czy umiejscowienia funkcjonariusza w strukturze organizacyjnej ABW, lecz od konkretnych czynności wykonywanych w danym roku służby. Tak skonstruowany przepis pozwala funkcjonariuszowi zaliczyć rok służby pełnionej w narażeniu utraty zdrowia lub życia nawet w przypadku wykonywania czynności w takich warunkach w wymiarze ponad 6 zdarzeń w jednym lub dwóch miesiącach. Za prawidłowością takiego rozumowania przemawia chociażby treść pkt 2 i 3 powołanego §, gdyż prawodawca w tym przypadku posługuje się kryterium co najmniej 30 dni w ciągu roku. Zdaniem Sądu I instancji, Szef ABW przedwcześnie, bez dokonania kwerend, sprawdzeń i analiz w kierunku konkretnego ustalenia w jakich datach w roku 2008 r. i w jakim wymiarze skarżący wykonywał wymagane przepisami czynności w bezpośrednim narażeniu życia i zdrowia, błędnie przy tym interpretując i stosując § 4 pkt 1 rozporządzenia z dna 4 maja 2005 r., odmówił uwzględnia wniosku strony dotyczącego okresu od dnia 18 kwietnia do dnia 31 października 2008 r. Tym samym naruszył wskazany przepis prawa materialnego, jak też art. 219 k.p.a. w sposób mający wpływ na końcowy wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne przyjęcie, że organ przedwcześnie, bez dokonania kwerend, sprawdzeń i analiz w kierunku konkretnego ustalenia w jakich datach w roku 2008 i w jakim wymiarze skarżący wykonywał wymagane przepisami prawa czynności w bezpośrednim narażeniu życia i zdrowia, podczas gdy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy k.p.a. regulujące procedurę wydawania zaświadczeń; 2) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Szef ABW nie przeprowadził kwerend, sprawdzeń i analiz w kierunku konkretnego ustalenia w jakich datach w 2008 roku i w jakim wymiarze skarżący wykonywał wymagane przepisami czynności, podczas gdy z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego przeanalizował ewidencje i rejestry dotyczące sprawy będące w posiadaniu organu administracyjnego; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne, niepełne odniesienie się do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ administracji, a także do akt postępowania administracyjnego, w stopniu uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia; 4) art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez prowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w sposób niekorespondujący z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego i ustaleniami dokonanymi w toku postępowania administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w zaskarżonym wyroku WSA w żaden sposób nie odniósł się do szeregu przeprowadzonych czynności, które organ wykonał w celu wyjaśnienia okoliczności objętych postępowaniem, co więcej, w zaskarżonym wyroku WSA niejako narzucił na organ obowiązek poszukiwania bliżej nieokreślonych dowodów i prowadzenie w nieokreślonym zakresie postępowania mającego na celu wyjaśnienie sprawy. WSA z jednej strony nakazał organowi prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu ujawnienia dokumentów potwierdzających bądź nie potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnych, a z drugiej strony wskazał, że Szef ABW bez podejmowania tych czynności powinien wydać zaświadczenie obejmujące cały 2008 rok bowiem przez część tego roku wnioskodawca pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W tej sytuacji uzasadnienie wyroku należy uznać za wewnętrznie sprzeczne. Należy również zauważyć, że Szef ABW przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach NSA i WSA w niniejszej sprawie. Treść uzasadnienia wyroku nie odnosi się do tego, jakie konkretnie czynności (które nie były do tej pory przeprowadzone) organ powinien podjąć w toku prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zasługiwała na uwzględnienie. Należy zgodzić się z organem, że wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a samo uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala na poznanie motywów rozstrzygnięcia. Wypada przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy uczyniono jedynie kwestię poświadczenia służby skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia 18 kwietnia 2008r. do dnia 31 października 2008r. Odnośnie pozostałego okresu objętego wnioskiem, skarżący uzyskał żądane zaświadczenie. Uwzględniając skargę J.K. Sąd I instancji zarzucił organowi brak ustaleń w zakresie dat i wymiaru czynności wykonywanych przez funkcjonariusza w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego sprawy jest całkowicie dowolna i zdaje się nie zauważać czynności podejmowanych przez organ w tym zakresie, które to zostały udokumentowane w aktach administracyjnych sprawy. Wynika z nich, że J.K. we wskazanym okresie zajmując stanowisko specjalisty Wydziału [...] Departamentu [...] ABW nie wykonywał czynności o jakich mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Jak wynika z ustaleń organu skarżący w okresie od dnia 18 kwietnia do dnia 31 października 2008 r. przyuczał się do nowych zadań i warunków pełnienia służby, rozliczał niezakończone z poprzednią jednostką sprawy i wykonywał czynności pomocnicze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że prawo funkcjonariusza do podwyższenia emerytury nie wynika z zajmowanego stanowiska, czy umiejscowienia funkcjonariusza w strukturze organizacyjnej ABW, lecz od konkretnych czynności wykonywanych w danym roku służby. Z tezą taką należy co do zasady się zgodzić. Zupełnie niezrozumiałe jest jednak zakwestionowanie przez Sąd I instancji ustaleń organu poczynionych właśnie w zakresie czynności i zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, a nie w zakresie zajmowanego stanowiska, czy jego umiejscowienia w strukturze ABW. Skoro organ z powołaniem się na konkretne dowody ustalił jakie zadania wykonywał funkcjonariusz w konkretnym okresie, to Sąd bez podania przekonywujących argumentów wskazujących dlaczego kwestionuje ustalony stan faktyczny, nie może tego zrobić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala poznać toku rozumowania Sądu I instancji. Jest ogólnikowe i niezrozumiałe. Po pierwsze nie zostało wyjaśnione dlaczego Sąd I instancji uznaje, że organ nie poczynił stosownych ustaleń w sprawie. Sąd w ogóle nie odnosi się do ustaleń, które zostały dokonane w sprawie i nie ocenia ich. Po drugie brak jest w uzasadnieniu wyroku wskazań jakie jeszcze czynności winien podjąć organ po uchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Po trzecie Sąd I instancji nie wskazuje jaki stan faktyczny sprawy przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Po czwarte brak jest uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji odnośnie tego w czym upatruje naruszenie § 4 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. oraz naruszenie art. 219 K.p.a. Tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane jest stanowisko, w myśl którego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Mając na uwadze przedstawione wcześniej uwagi odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie całości akt sprawy dokona oceny czynności podjętych przez organ w celu ustalenia czy skarżący w okresie od 18 kwietnia 2008r. do dnia 31 października 2008r. wykonywał zadania służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W ramach tej oceny wypowie się czy materiał dowodowy zgromadzony przez organ jest kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego Sąd I instancji wskaże jakie konkretne działania ma podjąć organ w sprawie.