I OSK 280/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 515/14 w sprawie ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt: II SA/Wr 515/14 oddalił skargę A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] Prezydent Wrocławia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 9 czerwca 2004 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.), kontynuowane w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 83), w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej we W. przy ul. [..], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..] o powierzchni [..], obręb K., dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W.-K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr[..], jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 9 czerwca 2004 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a w dniu 30 czerwca 2004 r. R.O. złożył wniosek w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa wieczystego użytkowania wyżej wymienionej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 z p.zm.). Podkreślając, że postępowania nie zostały zakończone, Prezydent Wrocławia wskazał, że wyżej wymienione ustawy zostały uchylone ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z jej art. 8, do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Pismem z dnia 19 czerwca 2005 r. R.O. potwierdził wniosek złożony wcześniej, a w dniu 3 lipca 2006 r. wpłynął wniosek A.O., na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Prezydent Wrocławia stwierdził, że do dnia 13 czerwca 2010 r., to jest do dnia, w którym upływał termin prawa użytkowania wieczystego, strony nie zajęły stanowiska w sprawie, mimo prawidłowo doręczanych w toku postępowania zawiadomień o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Skoro z dniem 13 czerwca 2010 r. użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wygasło, postępowanie w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa wieczystego użytkowania nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.O., zarzucając w szczególności naruszenie przepisów art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na skutek umorzenia przedmiotowego postępowania, mimo że postępowanie w tej sprawie nigdy nie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr SKO 4112/28/2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że w piśmie sporządzonym dnia 15 sierpnia 2009 r. i doręczonym użytkownikom wieczystym w dniu 7 września 2009 r. Prezydent Wrocławia zawiadamiał, że prawo użytkowania wieczystego wygaśnie z dniem 13 czerwca 2010 r. i informował, że mogą wystąpić o przedłużenie trwania tego prawa, jednak czynności takich użytkownicy wieczyści nie podjęli. Organ zaznaczył przy tym, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem czasowym, upływ okresu ustalonego w umowie stosownie do art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518) powoduje jego wygaśnięcie. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium podkreśliło, że wygaśnięcie użytkowania wieczystego uniemożliwia prowadzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nieistniejące w dacie orzekania prawo użytkowania wieczystego nie może zostać już przekształcone. Decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa ma charakter konstytutywny (tworzący prawo) i odnosi się do aktualnego w dacie jej wydania stanu prawnego, w tym stanu prawnego nieruchomości. Warunkiem koniecznym przekształcenia praw jest istnienie prawa użytkowania wieczystego w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Nie wystarcza samo złożenie wniosku w czasie trwania prawa użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy zaznaczył, że skoro w tej sprawie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wygasło w trakcie prowadzonego postępowania i nie istniało w chwili wydania kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia, to jedynym wyjściem było umorzenie bezprzedmiotowego postępowania. Na powyższą decyzję A.O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając: - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. - na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, mimo że postępowanie w tej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe; - istotne dla wyniku sprawy naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - na skutek bezzasadnego przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu upływu umownego okresu użytkowania wieczystego, który nastąpił po 13 października 2005 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, rozwijając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała, że w chwili złożenia wniosku o przekształcenie zarówno ona, jak i drugi uprawniony R.O. byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Prawo do wystąpienia z żądaniem przekształcenia istnieje jej zdaniem, niezależnie od ram czasowych użytkowania wieczystego, o ile tylko zostały zachowane warunki z art. 1 § 1 ustawy o przekształceniu. Skarżąca podała, że postępowanie w tej sprawie trwa ponad 10 lat i z niezrozumiałych dla niej przyczyn nie zostało ono dotąd zakończone decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącej, przyczyny przewlekłości postępowania leżą w całości po stronie organu I instancji, od którego – występując bez profesjonalnej pomocy prawnej – nie otrzymywała "adekwatnych pouczeń o swojej sytuacji prawnej, o skutkach podejmowanych czynności lub o konsekwencjach ich zaniechania". Ponadto według niej uzasadnione było wydanie decyzji merytorycznej, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek z art. 97 i 98 k.p.a. dopuszczalne było zawieszenie postępowania, w żadnym jednak wypadku nie było możliwe uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpatrując skargę uznał ją za niezasadną. Sąd wskazał, że podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 83), osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 3 ust. 2 ustawy). Sąd wskazał, że z powyższego wynika, że to dopiero decyzja administracyjna przekształca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Do przekształcenia takiego nie dochodzi zatem z mocy prawa (ex lege), gdyż jego źródłem jest decyzja organu administracji publicznej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, musiało ono istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Powołując szeroko orzecznictwo w tym przedmiocie Sąd I instancji stwierdził, że jeśli prawo użytkowania wieczystego wygasło (a użytkownik nie złożył wniosku o jego przedłużenie) lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. W konsekwencji, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania, gdyż przedmiot w odniesieniu, do którego postępowanie zostało wszczęte przestał istnieć. W rozpatrywanej sprawie prawo użytkowania wieczystego wygasło z dniem 13 czerwca 2010 r. (okoliczność ta jest bezsporna), a więc od tej daty nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego. Skoro prawo to wygasło z dniem 13 czerwca 2010 r., to po tej dacie nie mogło zostać przekształcone, gdyż przestało istnieć. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, to prawo to musi istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa, tym samym postępowanie administracyjne słusznie uległo umorzeniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.O. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej dalej p.p.s.a.), tj. błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie uwłaszczeniowe w rozpoznawanej sprawie stało się bezprzedmiotowe z chwilą wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości; - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a w szczególności art. 151 p.p.s.a. na skutek bezzasadnego oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew wyrażonemu przez Sąd I instancji poglądowi postępowanie uwłaszczeniowe nigdy nie stało się bezprzedmiotowe skoro zostało wszczęte w czasie trwania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Odmienna ocena WSA kłóci się z dosłowną treścią art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Z przepisu tego wynika wprost podmiotowe prawo do żądania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługujące podmiotom będącym użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o przekształcenie. Ani ten ani żaden inny przepis ustawy przekształceniowej nie stawia ram czasowych dla realizacji tego żądania. Współużytkownicy wieczyści nieruchomości A.O. i R.O. wykonali swe podmiotowe uprawnienia, które ich zdaniem nie wygasły po zakończeniu czasu trwania użytkowania wieczystego nieruchomości. Z żadnego przepisu rangi ustawowej nie wynika, by decyzja o przekształceniu mogła dotyczyć prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dniu jej wydania. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przeczy samej istocie uprawnienia przyznanego użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jest oczywiste, że o czasie trwania postępowania uwłaszczeniowego decydują ostatecznie organy będące gospodarzami tego postępowania. Strona ma jedynie bardzo ograniczony wpływ zarówno na tok postępowania jak i na czas jego trwania. W niniejszej sprawie doszło do kuriozalnego wydłużenia czasu trwania postępowania do ponad 10 lat od daty jego wszczęcia (9.06.2004 r.), a prawo użytkowania wieczystego wygasło po upływie 4 lat od wszczęcia postępowania przekształceniowego. W tym czasie postępowanie przekształceniowe powinno być już dawno zakończone, jeśli uwzględnić kodeksowe terminy załatwiania spraw (por. art. 35 i n. k.p.a.). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, została ona pozbawiona możliwości korzystania z uprawnień strony postępowania, jakie zapewnia jej kodeks postępowania administracyjnego. Gdyby postępowanie przewłaszczeniowe było prowadzone z zachowaniem kodeksowych terminów, skarżąca miałaby możliwość wniesienia środków prawnych od ewentualnych decyzji negatywnych, czego ją pozbawiono poprzez przewlekanie postępowania poza czas trwania prawa użytkowania wieczystego. Organ I instancji nie zadbał w należyty sposób o ochronę słusznego interesu strony, która działała bez profesjonalnego pełnomocnika i zdradzała dezorientację co do prawnych aspektów sprawy. Z punktu widzenia treści art. 1 ustawy przewłaszczeniowej widoczne jest celowościowe zinterpretowanie tego przepisu przez organy obu instancji oraz WSA, z uszczerbkiem dla praw podmiotowych i słusznego interesu stron. Zastosowana interpretacja przepisu kreuje niejako nowe prawo w miejsce istniejącego. Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. nie można tu w ogóle mówić o bezprzedmiotowości postępowania skoro strony zaktualizowały skutecznie swoje uprawnienia do żądania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności z zachowaniem warunków ustawy. Przedmiotem omawianej regulacji jest przecież samo prawo żądania przekształcenia, które nadal istnieje. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawotwórczy charakter przyjętej interpretacji przepisów prawa materialnego polega na tym, że na stronę wywierana jest presja, by zakończyć postępowanie przed upływem czasu trwania prawa użytkowania wieczystego. Pogarsza to istotnie pozycję strony w postępowaniu, gdyż w obliczu groźby umorzenia postępowania musi ona zachować bierność i uległość wobec organu prowadzącego postępowanie i pośpiesznie przyjąć wszystkie przedstawione warunki przewłaszczenia. Z pewnością nie jest to zgodne z intencją prawodawcy ani z celem samej ustawy. Przyjęcie spornej otwarcie kreatywnej interpretacji przepisów prawa materialnego nie daje się też pogodzić z normami kompetencyjnymi dla sądów administracyjnych, a w szczególności z ogólną zasadą wynikającą z art. 1 § 2 p.u.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania przy czym istota sporu koncentruje się na odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności w sytuacji, gdy w toku wszczętego postępowania administracyjnego prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wygasło. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest indywidualna sprawa administracyjna, co oznacza, że brak któregoś z elementów konstytutywnych sprawy administracyjnej – podmiotowych lub przedmiotowych – powoduje stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego obligując organ prowadzący to postępowanie do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Do konstytutywnych elementów sprawy administracyjnych należą elementy podmiotowe: adresat sprawy i organ ją rozstrzygający oraz elementy przedmiotowe: norma prawa materialnego podlegająca indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy zatem mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem. W realiach niniejszej sprawy należy zatem podkreślić, że brak pierwotny lub odpadnięcie stanu faktycznego, do którego ma lub miałaby zastosowanie określona norma prawa materialnego podlegająca indywidualizacji i konkretyzacji oznacza, że nie istnieje lub przestaje istnieć indywidualna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania (zasada aktualności). Zasada ta jest traktowana jako pewnego rodzaju uogólnienie norm wyznaczających prawidłowe przeprowadzenie procesu stosowania prawa bądź jako zasada wyprowadzana z samej istoty prawa administracyjnego, a rozumianej jako nakaz określonego działania skierowany do podmiotów upoważnionych do stosowania prawa, tj. nakaz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwzględnieniem aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych w chwili orzekania (uchwała NSA z dnia 18 stycznia 1998 r., sygn. akt OPK 38/97; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97, Lex nr 48737; wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1566/09, Lex nr 745088; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 1388/09, Lex nr 597240; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., II OSK 587/12) bądź innymi słowy nakaz uwzględniania jako podstaw prawnych rozstrzygania sprawy - norm prawnych aktualnych w chwili rozstrzygania sprawy. Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to z zasady powinny być one stosowane według dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco bowiem sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Zwłaszcza "konstytutywna decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania, o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej" (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., OSK 1318/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 26; LEX nr 172554). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że elementem stanu faktycznego niezbędnym do zastosowania normy art. 3 ust. 2 tej ustawy jest istnienie prawa użytkowania wieczystego, które ma ulec przekształceniu w prawo własności na podstawie decyzji administracyjnej i dopiero w wyniku uzyskania przez taką decyzję waloru decyzji ostatecznej. Przepis art. art. 3 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że "Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej". Z przepisu tego wynika, że decyzja rozstrzygająca sprawę przekształcenia ma charakter konstytutywny. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nie następuje z mocy samego prawa. Oznacza to, że brak istnienia prawa użytkowania wieczystego stwierdzony przez organ przed wydaniem decyzji mającej to prawo przekształcić w prawo własności, tj. w toku wszczętego w tej sprawie postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do stosowania normy będącej podstawą takiego przekształcenia. Okoliczność istnienia elementów podmiotowych sprawy, tj. wnioskodawców przekształcenia lub osób, względem których mogłoby być ono dokonane, a także organów administracji wyposażonych w kompetencje do wydania decyzji przekształcającej, nie powoduje utrzymania sprawy administracyjnej, gdy przestają istnieć jej elementy przedmiotowe, lub któryś z tych elementów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie uprawnia do twierdzenia, że zawarta jest w nim norma kreująca prawo podmiotowe dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości do nieograniczonego w czasie przekształcenia tego prawa w prawo własności, tj. do przekształcenia tego prawa nawet w sytuacji, gdy przedmiot przekształcenia już nie istnieje. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy stanowiący, że "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności" określa – obok innych regulacji ustawy - przesłanki podmiotowe sprawy administracyjnej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zawężając katalog ten do tych użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy mieli ten status w dniu 13 października 2005 r. Sąd pierwszej instancji akceptując powyższe stanowisko przyjęte przez organy administracji – aprobowane zarówno w piśmiennictwie prawniczym (zob. W. Gonet: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, teza 1.10, Lex 2012), jak i orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 271/07; wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., I OSK 690/06; wyrok WSA w Opolu z 9 listopada 2010 r., , II SA/Op 469/10, Lex nr 754209; wyrok WSA w Gdańsku z 10 listopada 2010 r., II SA/Gd 344/10, Lex nr 752462) - nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i prawidłowo zrealizował obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), a tym samym zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy przed dniem zakończenia postępowania w sprawie, tj. w dniu 13 czerwca 2010 r. prawo użytkowania wiecznego przedmiotowej nieruchomości wygasło, co jest w sprawie okolicznością bezsporną. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.