I OSK 3435/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2080/14 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 2080/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr [...]z dnia 16 kwietnia 2010 r. kmdr. por. T. J. P. skierowany został, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] ([...]). Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych decyzją Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r. przyznał T.P. należność zagraniczną z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], za dzień 29 kwietnia 2010 r. w wysokości 1/30 miesięcznej stawki należności zagranicznej, natomiast od dnia 30 kwietnia 2010 r. w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, tj. 5500,00 PLN pomniejszoną o równowartość 15,00 EURO dziennie. T.P. pismem z dnia 20 lutego 2012 r. wystąpił do Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, o wypłatę zaległej części należności zagranicznej oświadczając, że całość wypłacanej mu diety, wraz z jej składnikiem pod nazwą "Hardship" przeznaczał wyłącznie na poprawę warunków zakwaterowania i wyżywienia. Jako podstawę wypłacania diety, określonej jako "per diem", wskazał wytyczne Rady Unii Europejskiej pt. "Guidelines for allowance for seconded staff participating in EU civilian crisis management missions" nr 7291/09 z dnia 10 marca 2009 r., ("Wytyczne dotyczące diet/dodatków dla oddelegowanego personelu uczestniczącego w cywilnej misji zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej"). Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych pismem Nr [...]z dnia 5 marca 2012 r. odmówił wypłacenia wnioskodawcy potrąconej należności zagranicznej podkreślając, że decyzja Nr [...]została wydana na podstawie przepisów art. 102 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.). Ponadto, poinformował T.P. o tym, że składnik wypłacany przez Misję pod nazwą "Hardship Allowance" nie jest związany bezpośrednio z kosztami zakwaterowania i wyżywienia, tym samym zgodnie z art. 102 ust. 8 ustawy składnik ten potrąca się z wypłacanej należności zagranicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo, T.P. w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. stwierdził, że jego pismo z dnia 20 lutego 2012 r. miało charakter wniosku o wznowienia postępowania w tej sprawie i wypłacenie mu zaległej należności zagranicznej. Jednocześnie złożył, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]. W dniu 13 kwietnia 2012 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych pismem Nr [...]wezwał wnioskodawcę o wskazanie podstawy prawnej swojego żądania. W odpowiedzi na powyższe pismo, T.P. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. poinformował, że domaga się wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]r. z dnia 14 czerwca 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W dniu 20 kwietnia 2012 r. Departament Wojskowych Spraw Zagranicznych zwrócił się do żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową poza granicami państwa w Misji w charakterze obserwatora wojskowego, o wyrażenie zgody na zmianę treści obowiązujących decyzji w sprawie przyznania im należności zagranicznej w ten sposób, że od dnia 15 marca 2012 r. z kwoty należności zagranicznej nie będzie potrącana kwota 15,00 EUR dziennie. Powyższa zmiana dotycząca wysokości wypłacanej należności wynikała z zaprzestania wypłacania przez Misję składnika "Hardship Allowance". Pismem z dnia 22 kwietnia 2012 r. T.P. wyraził zgodę na zmianę decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r. W dniu 23 kwietnia 2012 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych wydał decyzję [...], zmieniającą decyzję Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r. w ten sposób, że przyznał T.P., za okres od dnia 30 kwietnia 2010 r. do dnia 14 marca 2012 r. należność zagraniczną w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, tj. 5500,00 zł, pomniejszoną o równowartość 15 EUR dziennie, natomiast od dnia 15 marca 2012 r. do dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej w drodze powrotnej do kraju w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, tj. 5500,00 zł, wraz z ustawowymi odsetkami do dnia zapłaty. W dniu 3 lipca 2012 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych decyzją Nr [...]odmówił uchylenia decyzji Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r. z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Następnie T.P., pismem z dnia 31 lipca 2012 r. zwrócił się do Podsekretarza Stanu do Spraw Międzynarodowych (obecnie Podsekretarza Stanu do Spraw Polityki Obronnej), o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r. Podsekretarz Stanu do Spraw Polityki Obronnej decyzją Nr [...]z dnia 28 sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]. W dniu 5 listopada 2012 r. T.P. wniósł do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od decyzji Podsekretarza Stanu do Spraw Polityki Obronnej Nr [...]z dnia 28 sierpnia 2012 r. Minister Obrony Narodowej, rozpatrując sprawę pismem Nr [...]z dnia 4 grudnia 2012 r. w trybie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 i Nr 84, poz. 455), wezwał T.P. o przesłanie dokumentów Rady Unii Europejskiej w języku polskim. Odpowiadając na powyższe pismo Nr [...]z dnia 4 grudnia 2012 r., T.P. przesłał tłumaczenie wytycznych na język polski opracowane przez tłumacza przysięgłego. Po rozparzeniu odwołania T.P., Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...]z dnia 7 marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Minister Obrony Narodowej stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien wezwać stronę o sprecyzowanie wniosku, tym samym ustalając przedmiot postępowania. W dniu 10 kwietnia 2013 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych wezwał T.P. o sprecyzowanie swojego wniosku oraz o udzielenie odpowiedzi na zadane mu pytania. W pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. T.P. wyjaśnił, że przedmiotem jego wniosku było wypłacenie potrącanej części należności zagranicznej za okres od dnia 30 kwietnia 2010 r. do dnia 14 marca 2012 r. Decyzją z dnia 31 października 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, Podsekretarz Stanu do Spraw Polityki Obronnej MON, odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r., zmienionej decyzją [...]Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia 3 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniósł T.P., wydania została na podstawie art. 102 ust. 4 pow. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa przysługuje, wypłacana w walucie polskiej lub obcej, należność zagraniczna, ustalona odpowiednio do rangi pełnionej funkcji i zakresu wykonywanych obowiązków służbowych, warunków zagrożenia utraty zdrowia lub życia występujących w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa, a także uciążliwości wynikających z trudnych warunków klimatycznych lub zakwaterowania. W myśl ust. 8 tego artykułu, kwotę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłacanych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu na podstawie przepisów obowiązujących w organizacji międzynarodowej lub w siłach wielonarodowych. W przypadku, gdy wypłacane żołnierzowi zawodowemu środki pieniężne są wyższe od kwoty należności zagranicznej, należność ta nie przysługuje. Przy ustalaniu wysokości środków pieniężnych wypłacanych żołnierzowi zawodowemu nie uwzględnia się środków przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. Organ uznał, że Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych wydając decyzję Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r. prawidłowo ustalił stan faktyczny, właściwie przeanalizował treść zaświadczenia wydanego przez Misję w dniu 11 czerwca 2010 r., określającego powody wypłacania przez Misje należności "per diem" oraz "Hardship Allowance". Powyższe zaświadczenie zostało sporządzone w języku angielskim i zostało załączone do decyzji Nr [...]. Wynika z niego, że w związku ze służbą pełnioną w Misji T.P. przysługiwały środki pieniężne wymienione kwotowo w EUR. Według zaświadczenia środki te obejmują dwa składniki, które ujęto tabelarycznie. W okresie od 30 kwietnia 2010 r. do 14 marca 2012 r. składnikami tymi były: "per diem" w wysokości od 96,26 EUR dziennie (wrzesień 2010) do 84,75 EUR dziennie (marzec 2012) oraz "Hardship Allowance" w kwocie 15,00 EUR dziennie. Minister powołał się również na treść wytycznych w zakresie wyjaśnienia przeznaczenia składnika "Hardship Allowance", zgodnie z którym ze środków wypłacanych z tytułu trudnych warunków bytowych mogą być pokrywane dodatkowe koszty zdrowotne ponoszone w celu ochrony przed specyficznymi chorobami (malaria, itp.), koszty dodatkowe wynikające z trudnych warunków klimatycznych (instalacja klimatyzacji itp.), koszty dodatkowe związane z uzyskaniem produktów importowanych, które nie są dostępne w kraju odbywania misji (specjalne produkty żywnościowe pozwalające na zachowanie odpowiedniej diety itp.), koszty dodatkowe związane z osobistym bezpieczeństwem (instalacja systemu zabezpieczeń we własnym miejscu zakwaterowania itp.), dodatkowe koszty osobiste związane z przemieszczaniem się i łącznością podjęte w celu wyrównania trudnych warunków bytowych), trudności powstałe z tymczasowego - poniżej standardu - zakwaterowania. Natomiast składnik "per diem" był wypłacany przez Misję w celu pokrycia wydatków powstałych z zakwaterowania, wyżywienia, podróży lokalnych, innych wydatków (takich jak koszty łączności prywatnej). Organ stwierdził, że od dnia 15 marca 2012 r. do dnia przekroczenia granicy państwowej RP w drodze powrotnej do kraju T.P. otrzymywał należność zagraniczną w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, tj. 5500,00 zł. Powyższa zmiana dotycząca wysokości wypłacanej należności spowodowana była zaprzestaniem wypłacania przez Misję składnika "Hardship Allowance", z dniem 15 marca 2012 r. i uznaniem, że składnik "per diem" pokrywa wydatki wynikające z zakwaterowania, wyżywienia, podróży lokalnych oraz innych wydatków ponoszonych w Misji. Treść zaświadczenia wystawionego przez Misję w dniu 2 kwietnia 2012 r., które stanowiło załącznik do decyzji Nr [...]Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2012 r. wskazuje, że definicja "per diem" nie zmieniła się. Organ uznał, że Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych wydając decyzję Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r. słusznie uznał, że składnik "Hardship Allowance" nie był przeznaczony na zakwaterowanie i wyżywienie, a na pokrycie innych wydatków związanych z pobytem w Misji. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie nie można było stwierdzić, że składnik "Hardship Allowance" należy zaliczyć do kosztów ponoszonych na zakwaterowanie i wyżywienie, tak jak wskazuje T.P.. Ponadto organ wskazał, że T.P. do dnia 20 lutego 2012 r., tj. przez okres 18 miesięcy, nie kwestionował zasadności pomniejszania wypłacanej mu należności zagranicznej o kwotę 15 EUR dziennie. W ocenie organu wątpliwości interpretacyjne, które mogą wynikać na tle stosowania art. 102 ust. 8 ustawy w związku z przeznaczeniem "Hardship Allowance", nie stanowiły przesłanki do przyjęcia, że decyzja Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]r. z dnia 14 czerwca 2010 r., zmieniona decyzją Nr [...]Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia 3 kwietnia 2012 r. naruszyła prawo w sposób kwalifikowany, "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od decyzji tej T.P. odwołał się podnosząc, że decyzja Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia 14 czerwca 2010 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem przepisów art. 6, 7 8 i 9 k.p.a, jak również wskazał, że organ dokonał niewłaściwej wykładni treści zaświadczenia z dnia 11 czerwca 2010 r., wydanego przez Misję Obserwacyjną Unii Europejskiej w [...]. Rozpoznając odwołanie, Minister Obrony Narodowej wydał decyzję z dnia 9 września 2014 r., nr [...], w której uzasadnieniu stwierdził, że analiza przepisu art. 102 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r., o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, które m. in. określają zasady naliczania i wypłaty należności zagranicznej w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami RP. Organ odwoławczy zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji Podsekretarz Stanu do Spraw Polityki Obronnej Nr [...]z dnia 31 października 2013 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r., w przedmiocie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] ([...]), przywołał postanowienia "Wytycznych dotyczących diet/dodatków dla oddelegowanego personelu uczestniczącego w cywilnej misji zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej". Minister Obrony Narodowej wskazał, że Podsekretarz Stanu do Spraw Polityki Obronnej w zaskarżonej decyzji uznał, że stanowisko Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych zawarte w decyzji Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r., jest słuszne i składnik "Hardship Allowance" nie był przeznaczony na zakwaterowanie i wyżywienie, a na pokrycie innych wydatków związanych z pobytem na Misji. Konsekwencją powyższego stanowiska było pomniejszenie należności zagranicznej T.P., z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa, w charakterze obserwatora wojskowego. Organ orzekający w sprawie do powyższego przekonania doszedł oceniając całokształt materiału dowodowego w sprawie stosownie do postanowień m.in. art. 80 k.p.a. Ocenie takiej podlegało również wydane przez Misję Obserwacyjną Unii Europejskiej w [...] ([...]) zaświadczenie nr [...]z dnia 11 czerwca 2010 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące oceny pojęcia "rażące naruszenie prawa", Minister zauważył, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde nawet oczywiste naruszenie prawa, bowiem nie każde naruszenie dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że jest niezbędna jej eliminacja jak gdyby od początku nie została wydana. Dlatego stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko tych przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można tolerować i usprawiedliwiać. Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (również w wyniku uchylenia decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) i jego ocena dokonana w oparciu o zasady ustalone przez przepisy k.p.a., nie uzasadniają twierdzenia, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, a w szczególności, że podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Od decyzji tej T.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną następnie pismem z dnia 17 lipca 2015 r., domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Dalej Sąd zauważył, że skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr 48[...]z dnia 14 czerwca 2010 r., a następnie decyzji Ministra Obrony Narodowej, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., a ponadto zarzucił, że organ dokonał niewłaściwej wykładni treści zaświadczenia nr [...]z dnia 11 czerwca 2010 r., wydanego przez Misję Obserwacyjną Unii Europejskiej w [...]. W piśmie zaś uzupełniającym skargę zarzucił, że organ nie umieścił w podstawie prawnej decyzji, która objęta była wnioskiem o stwierdzenie nieważności "Wytycznych dotyczących diet/dodatków dla oddelegowanego personelu uczestniczącego w cywilnej misji zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej", ani też nie było do niej odwołania się w jej uzasadnieniu. Następnie Sąd I instancji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wydana została na podstawie art. 102 ust. 2, 4, 8 i 9 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 102 ust. 4 pow. ustawy, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa przysługuje, wypłacana w walucie polskiej lub obcej, należność zagraniczna, ustalona odpowiednio do rangi pełnionej funkcji i zakresu wykonywanych obowiązków służbowych, warunków zagrożenia utraty zdrowia lub życia występujących w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa, a także uciążliwości wynikających z trudnych warunków klimatycznych lub zakwaterowania. Natomiast zgodnie z ust. 8 tego artykułu, powyższą kwotę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłacanych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu na podstawie przepisów obowiązujących w organizacji międzynarodowej lub w siłach wielonarodowych. W przypadku, gdy wypłacane żołnierzowi zawodowemu środki pieniężne są wyższe od kwoty należności zagranicznej, należność ta nie przysługuje. Przy ustalaniu wysokości środków pieniężnych wypłacanych żołnierzowi zawodowemu nie uwzględnia się środków przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. Sąd podkreślił, że przedmiotem sporu jest właśnie kwota 15 EUR, odliczana przez organ na zakwaterowanie i wyżywienie Sąd podał, że wydając decyzję Nr [...]z dnia 10 czerwca 2010 r. organ oparł się nie tylko na ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ale również na przedstawionym przez skarżącego zaświadczeniu wydanym przez Misję z dnia 11 czerwca 2010 r. Nr [...]. Z zaświadczenia tego wynikało, że w związku ze służbą pełnioną w Misji przysługiwały skarżącemu środki pieniężne wymienione kwotowo w EUR. Środki te obejmowały 2 składniki, które ujęte zostały tabelarycznie. W okresie od 30 kwietnia 2010 r. do 14 marca 2012 r. składnikami tymi były "per diem" w wysokości od 96,26 EUR dziennie (od września 2010 r.) do 84,75 EUR dziennie (marzec 2012 r.) oraz "Hardship Allowance" w kwocie 15 EUR dziennie. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że istotnie w decyzji z dnia 10 czerwca 2010 r., organ nie powołał w podstawie prawnej Wytycznych Rady Unii Europejskiej z dnia 10 marca 2009 r., dotyczących diet/ dodatków dla oddelegowanego personelu. Nie oznacza to jednak, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, bowiem przepisy te istnieją, a co najwyżej nie wskazano ich w podstawie prawnej decyzji. Natomiast Sąd I instancji zgodził się z organem, że analiza "Wytycznych dotyczących diet/dodatków dla oddelegowanego personelu uczestniczącego w cywilnej misji zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej", wskazuje, że ze środków wypłacanych z tytułu trudnych warunków bytowych - o kwotę których to środków pomniejszona została należność zagraniczna skarżącego - mogą być pokrywane "dodatkowe koszty takie jak: koszty zdrowotne ponoszone w celu ochrony przed specyficznymi chorobami (malaria, itp.), koszty dodatkowe wynikające z trudnych warunków klimatycznych (instalacja klimatyzacji itp.), koszty dodatkowe związane z uzyskaniem produktów importowanych, które nie są dostępne w kraju odbywania misji (specjalne produkty żywnościowe pozwalające na zachowanie odpowiedniej diety itp.), koszty dodatkowe związane z osobistym bezpieczeństwem (instalacja systemu zabezpieczeń we własnym miejscu zakwaterowania itp.), dodatkowe koszty osobiste związane z przemieszczaniem się, łącznością podjęte w celu wyrównywania trudnych warunków bytowych)", a to oznacza, że składnik "Hardship Allowance" nie był przeznaczony na zakwaterowanie i wyżywienie, a na pokrycie innych wydatków związanych z pobytem na Misji. A zatem organ prawidłowo pomniejszył należność zagraniczną skarżącego z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa, w charakterze obserwatora wojskowego. Sąd uwzględnił również fakt, że organ w momencie wydawania decyzji z dnia 14 czerwca 2010 r. dysponował również wydanym przez Misję Obserwacyjną Unii Europejskiej w [...] ([...]) zaświadczenie Nr [...]z dnia 11 czerwca 2010 r., które również potwierdzało ten fakt. Nawet jeżeli zatem skarżący twierdzi, że zaświadczenie to zawierało błąd, to organ w momencie je wydawania takiej wiedzy nie posiadał. Ponadto Sąd podkreślił, że analiza przepisów "Wytycznych dotyczących diet/dodatków dla oddelegowanego personelu uczestniczącego w cywilnej misji zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej", istotnie nie jest jednoznaczna co do znaczenia pojęciowego określeń "Hardship Allowance" oraz "per diem", zarówno w języku angielskim, jak również w przedstawionym jego tłumaczeniu na język polski. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że dokonana przez organy wojskowe niewłaściwa wykładnia przepisu nie może świadczyć o jego rażącym naruszeniu. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść bowiem wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji zostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde jednak, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Stąd też mając na względzie poglądy orzecznictwa, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, by decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 czerwca 2010 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odmawiający stwierdzenia nieważności przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisu art. 6, art. 7 oraz art. 9 k.p.a. Organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówił ich treść, jak również ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, bądź prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. Zasady wynikające z art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. nie zostały zatem naruszone. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, aby naruszone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 6, art. 7, art. 8, czy art. 9 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył T.P., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 146 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie rażącego naruszenia art. 102 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Podsekretarza Stanu do Spraw Polityki Obronnej Nr [...]z dnia 31 października 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Nr [...]z dnia 14 czerwca 2010 r.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy i uznanie, że decyzja administracyjna może zostać wydana wbrew art. 107 k.p.a., bez wskazania w jej treści podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie okoliczności sprawy i uznanie, że decyzja administracyjna może zostać wydana wbrew art. 7 i 8, 9 k.p.a. niezgodnie z przepisami prawa, a nawet bez ich podania, co uniemożliwia przyjęcie, iż organ stoi na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż art. 156 k.p.a. stanowiący podstawę stwierdzenia nieważności decyzji nie dotyczy sytuacji, gdy uprawniony zostaje pozbawiony prawa do dodatku, na skutek błędnej decyzji organów, wydanej sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 102 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) poprzez uznanie sprzecznie z literalnym brzmieniem tego przepisu wprowadzającym zasadę nie potrącania środków przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie, iż dodatek z tytułu trudnych warunków (Hardship) wypłacony skarżącemu podlega potrąceniu pomimo, iż żołnierz zawodowy ma możliwość przeznaczenia tych środków właśnie na koszty zakwaterowania i wyżywienia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Systemowa interpretacja art. 176 i art. 183 P.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia ( por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. II GSK 947/15 LEX nr 2306880 ). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polegało. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r. I GSK 1361/15 LEX nr 2330028, z dnia 2 czerwca 2017r. II FSK 3641/15 LEX nr 2314361 ). Przypomnienie powyższych zasad ma znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na sposób skonstruowania przez autora skargi kasacyjnej jej podstaw, co przekłada się równocześnie na możliwość i zakres kontroli zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Obrony Narodowej wydana w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych z dnia 14 czerwca 2010r. Sąd I instancji nie oceniał zatem zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym o odmowie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, lecz decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, w którym organ nadzoru badał jedynie, czy kwestionowana decyzja o odmowie przyznania należności zagranicznej nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art.156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art.156 § 2 K.p.a. Wskazać należy, iż w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a rażące naruszenie prawa nie obejmuje błędnej wykładni niejednoznacznych przepisów składających się na podstawę prawną decyzji w przypadku, gdy możliwa jest ich różna interpretacja. Naruszenie prawa ma cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania decyzji ostatecznej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. II GSK 2035/11 LEX nr 1270125, z dnia 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11 LEX nr 1270121 oraz z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1639/12). Skarga kasacyjna w swej podstawie w ogóle nie powołuje zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a tym samym nie zawiera argumentacji prawnej wyjaśniającej na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu lub niewłaściwe jego zastosowanie ( art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. ). Przepis art. 156 K.p.a. ( bez wskazania jego prawidłowego oznaczenia ) pojawia się w zarzucie 4 skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. i uzasadniany jest błędnym przyjęciem w uzasadnieniu wyroku iż art. 156 K.p.a. nie dotyczy sytuacji gdy uprawniony zostaje pozbawiony prawa do dodatku na skutek błędnej decyzji organów, wydanej sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. Taka redakcja zarzutu 4 jest nieprawidłowa, a nadto nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości kontroli zaskarżonego wyroku przy uwzględnieniu art. 156 § 1pkt. 2 K.p.a. Niezależnie od powyższego analiza treści uzasadnienia wyroku zaprzecza twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie wyraził takiego generalnego poglądu, a jedynie uznał że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 czerwca 2010r. Uzasadnienie zarzutu 4 pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem wyroku i stanowi dowolną i nieuprawnioną nadinterpretację oceny Sądu I instancji. Także zarzut opisany w pkt. 1 został postawiony wadliwie. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi ( regulują procesową formę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego ) i nie stanowią bez powiązania ich z innymi przepisami ( procesowymi lub materialnymi ) , samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wadliwości w tym zakresie nie konwaliduje powiązanie w/wym. przepisów z art. 146 § 1 P.p.s.a. ten ostatni przepis w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, gdyż przedmiotem sprawy nie był akt lub czynność o jakich jest mowa w przepisie. Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. ( zarzut 2 i 3 ). Artykuł 141 § 1 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo, z zachowaniem wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. W innych sytuacjach zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. aby być skuteczny wymaga połączenia go z zarzutami naruszenia także innych przepisów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zamiarem jej autorki było zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skargi kasacyjnej w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Jednak za pomocą przepisu art. 141 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny Sądu I instancji, jak też dokonanej przez ten Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi formalne uzasadnienia, co do zasady nie służy do kwestionowania ustaleń dokonanych w sprawie przez organy, a uznanych za prawidłowe przez Sąd instancji ( por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2017r. I FSK 2116/15 LEX nr 2339566, z dnia 12 czerwca 2017r. I FSK 1369/15 LEX nr 2323148 ). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, fakt że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017r. II GSK 266/17 LEX nr 2314154 ). Z uwagi na to, że skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zdołała skutecznie podważyć stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, także zarzut naruszenia art. 102 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych okazał się nieuzasadniony. Zasadność zmniejszenia kwoty należności zagranicznej należy oceniać w kontekście niepodważonego skutecznie w skardze kasacyjnej ustalenia, że należność określana jako Hardship Allowance nie była przeznaczona na zakwaterowanie i wyżywienie, lecz na pokrycie innych wydatków związanych z pobytem żołnierza zawodowego na misji zagranicznej. Skutkiem tego nie można było odmiennie niż uczynił to Sąd I instancji dokonać wykładni art. 102 ust. 4 i ust. 8 ustawy pragmatycznej. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone ( por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. I GSK 1035/15 LEX nr 2315549, z dnia 10 marca 2017r. I OSK 1642/15 LEX nr 2273217 ). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.