I OSK 878/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 104/25 w sprawie ze skargi E. S. na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 223/22 w sprawie na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 104/25, wydanym po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. S. na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22, w sprawie na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości,: I. stwierdził, że Wojewoda Podkarpacki dopuścił się bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22; II. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył Wojewodzie Podkarpackiemu grzywnę w wysokości 500 zł; IV. przyznał od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając jego punkt III i IV zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, polegających na ustaleniu, że: a) Wojewoda Podkarpacki prowadził przedmiotowe postępowanie szybko i sprawnie, dołożył wszelkich starań, aby rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie oraz miał na uwadze konieczność szybkiego jego zakończenia i czynił ku temu konkretne starania, wyprzedzając kolejne etapy; b) Wojewoda Podkarpacki borykał się z brakami kadrowymi uzasadniającymi zwłokę w rozpoznaniu sprawy - co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ błędne ustalenie okoliczności faktycznych miało wpływ na wysokość zasądzonej grzywny i sumy pieniężnej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu granic uznania sądowego i wymierzeniu zbyt niskiej grzywny nierealizującej funkcji represyjno – dyscyplinującej sankcji przewidzianej przez art. 154 § 1 p.p.s.a.; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez: a) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyznanie sumy pieniężnej na gruncie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. może służyć jedynie rekompensacie uszczerbków, jakie strona postępowania poniosła w okresie od dnia, w którym upłynął termin na wydanie decyzji określony w wyroku do dnia jej faktycznego wydania, podczas, gdy przepis ten ma na celu kompensatę uszczerbków, jakie strona poniosła na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji, a więc również może prowadzić do rekompensaty uszczerbków powstałych przed upływem terminu na wykonanie wyroku; b) niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic uznania sądowego i zasądzeniu zbyt niskiej kwoty pieniężnej na rzecz skarżącej nierealizującej funkcji kompensacyjnej sankcji przewidzianej przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając to na uwadze, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez: wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22, w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o przyznanie na jej rzecz, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nadto, skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza bowiem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Rozpoznając, w tak wyznaczonych granicach, wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wyrok Sądu I instancji został zaskarżony jedynie w części, jako że skarga kasacyjna wniesiona została wyłącznie w zakresie jego punktu III i IV. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w punktach I i II, które nie zostały w ogóle objęte skargą kasacyjną. Tymczasem, w punktach tych Sąd stwierdzając, że Wojewoda Podkarpacki dopuścił się bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22, jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec braku zarzutów dotyczących dokonanej przez Sąd I instancji w tym zakresie oceny, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odniesienia się do stanowiska Sądu I instancji, że bezczynność Wojewody Podkarpackiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji ocenił zaś w tym zakresie, że wprawdzie organ nie wykonał prawomocnego wyroku, jednakże jego zachowanie nie wynikało z lekceważenia czy złej woli w stosunku do skarżącej ale z okoliczności, które znajdują swoje logiczne usprawiedliwienie. Do niewykonania wyroku doszło na skutek zaistnienia okoliczności, których nie można poczytać jako rażące naruszenie prawa, celowe lekceważenie obowiązków czy szczególne działanie organu. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie przez Sąd I instancji Wojewodzie Podkarpackiemu grzywny w wysokości 500 zł nie nastąpiło z naruszeniem art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. a przyznanie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł nie nastąpiło z naruszeniem art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie przy tym z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto, zgodnie z treścią art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z powołanej regulacji wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny, jak i sumy pieniężnej, przy rozpatrywaniu skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Zarówno decyzja o wymierzeniu grzywny, jak i o przyznaniu sumy pieniężnej, została pozostawiona uznaniu sądu a jedyną normatywną przesłankę orzekania stanowi niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym, ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub/i zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu sądu, który ma do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przy tym, orzekając w powyższym zakresie, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. O ile bowiem oba te środki mają charakter dyscyplinujący i stanowią swoistą reakcję na niewykonanie orzeczonego wyroku sądowego, o tyle grzywna zawiera w sobie dominujące elementy represyjności, podczas gdy w przypadku sumy pieniężnej można ponadto wskazać na element kompensacyjności (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1949/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywna pełni zatem funkcję represyjną i prewencyjną, i ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, podobnie jak grzywna, suma pieniężna spełnia również funkcje prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałąjących bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2948/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca w art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. nie zawarł przesłanek miarkowania wysokości orzekanej grzywny ani sumy pieniężnej, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Dlatego ustalenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i jest uzależnione od okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, w której sąd administracyjny dysponuje luzem decyzyjnym, charakteryzującym się brakiem sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, jego rolą w zakresie wyboru środka prawnego jest szczegółowa analiza całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekając w powyższym zakresie sąd nie jest zaś związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, a powinien brać pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie organu, jak i samej skarżącej, tj. np. czas trwania bezczynności, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym strona mogła doświadczyć, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność, czy też przewlekłość oraz jej znaczenie dla skarżącego. Sąd powinien opierać się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego sędziego (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2948/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jednocześnie należy, że sankcje te mogą być orzekane zarówno w przypadkach "zwykłej" jak i rażącej bezczynności lub przewlekłości. To rodzaj sprawy administracyjnej, czyli jej elementy faktyczne i prawne, jak i naruszone przez organ na etapie jej rozpoznawania przepisy procesowe będą wpływać na formułowanie ocen sądu co do zasądzenia sumy pieniężnej i limitować będą jednocześnie wysokość sumy pieniężnej lub grzywny. Oceny te i ustalenie wysokości świadczeń następować będą przez pryzmat naruszonych przepisów określających terminy załatwienia sprawy. Ocena sądu co do zasadności wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowania tych środków polega istotnemu ograniczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2943/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualna ingerencja sądu kasacyjnego w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zastosowanego wskazanych wyżej środków pieniężnych, przede wszystkim dokonuje oceny zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm, czy w podjętym rozstrzygnięciu uwzględniono wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1966/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, wymierzając Wojewodzie Podkarpackiemu grzywnę w wysokości 500 zł i przyznając od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną również w wysokości 500 zł. Zauważyć bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w punkcie I. wyroku z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 104/25, stwierdził, że Wojewoda Podkarpacki dopuścił się bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22, mocą którego stwierdzono bezczynność Wojewody Podkarpackiego w zakresie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy Ł., obr. [...] S., jako działki [...] i [...], i zobowiązano Wojewodę do wydania decyzji w tym przedmiocie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem. Tym samym, spełniona została przesłanka uprawniająca sąd do wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 i przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś, uzasadniając wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł Sąd I instancji wskazał, że grzywna będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, po przesłaniu mu prawomocnego wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22. Ocena stopnia zawinienia organu w naruszeniu terminu wyznaczonego tym wyrokiem znalazła zaś swój wyraz w punktach I i II zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji, kwestionowanie stopnia zawinienia organu nie może odnieść skutku. Sąd I instancji miał przy tym na uwadze: wagę przedmiotu sprawy, podejmowane przez organ starania do szybkiego zakończenia sprawy i zakończenia jej w jak najkrótszym terminie, nadmiar zadań obciążających organ, zwłaszcza w wakacyjnym okresie urlopowym, potrzebę zebrania i uporządkowania danych wynikających ze zmienianego operatu szacunkowego oraz potrzebę uzasadnienia rozstrzygnięcia, tak aby stanowiło odpowiedź na liczne zarzuty formułowane przez strony postępowania. Nadto, Sąd uwzględnił, że organ wydał decyzję w dniu 6 września 2023 r., tj. przed przesłaniem skargi do Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane okoliczności stanowią racjonalne uzasadnienie dla wysokości wymierzonej grzywny. W tych okolicznościach, wymierzona grzywna spełnia funkcję represyjną i prewencyjną, tym bardziej, że Wojewoda Podkarpacki wydał decyzję w dniu 6 września 2023 r., tj. jeszcze przed przesłaniem przedmiotowej skargi do sądu a postępowanie w sprawie zostało zakończone w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22. W tym czasie dwukrotnie sporządzono operaty szacunkowe, co do których strony wnosiły uwagi i zastrzeżenia, które wymagały ustosunkowania się rzeczoznawcy szacunkowego. Z kolei, uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 500 zł Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie z uwagi na fakt długotrwałego prowadzenia postepowania skarżąca poniosła uszczerbek, jednakże ze skargi nie wynikają szczególne powody, które uzasadniałyby zasądzenie sumy w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, gdyż okoliczności takiej nie może stanowić utrata siły nabywczej pieniądza, a opóźnienie organu w przedmiotowej sprawie nie przekracza jednego miesiąca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznana suma pieniężna jest odpowiednia w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności a zwłaszcza rekompensuje skarżącej zaistniałą bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Suma pieniężna nie ma bowiem charakteru zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego a przede wszystkim na celu danie stronie rekompensaty (swoistego zadośćuczynienia) za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcje odszkodowawcze wynikają bowiem z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a., które to przepisy statuują możliwość dochodzenia przez skarżącego roszczenia o odszkodowanie za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej ustawodawca dążył do dodatkowego wzmocnienia ochrony interesów skarżącego (zob. uzasadnienie do przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633, s. 22), zaś sam fakt uzyskania tej sumy, która - inaczej niż grzywna - zasądzana jest na rzecz skarżącego (grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem administracyjnym są także, oprócz kosztów sądowych, dochodami budżetu państwa), może akcesoryjnie spełniać funkcje pokrewne zadośćuczynieniu za stan niedogodności z prawem. Dlatego też, sąd administracyjny nie bada, a nawet nie może badać, czy skarżący poniósł szkodę w wyniku nieprzestrzegania terminów przez organ. Ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kwartalnik Prawa Podatkowego 2017/2/p.4.3, s. 47-48). Możliwość uzyskania wymiernej, finansowej rekompensaty za zignorowanie przez organ prawomocnego wyroku ma wymiar uzupełniający względem symbolicznej satysfakcji z uzyskania wyroku potwierdzającego zasadność zarzutu niewykonania prawomocnego orzeczenia i pozostaje w bezpośrednim związku właśnie z samym faktem niewykonania wyroku (zob. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 524/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny, ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. a także art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna zaś być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To samo dotyczy również orzekania w sprawie bezczynności organu administracji publicznej. W sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu sąd administracyjny samodzielnie bowiem ustala stan faktyczny i bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Sąd stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. czyni to na podstawie akt sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn.. akt I OSK 369/19, https://orzeczenia.gov.pl). Dokładnie taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku skargi dotyczącej wymierzenia organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku. Z kolei, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a., jak wskazuje się w orzecznictwie, jest takie przeprowadzenie kontroli, które doprowadza do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014). Tym samym, ponieważ skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie wykazał wadliwości przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, zarzut ten nie mógł odnieść skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały ustalone przez Sąd I instancji na podstawie akt administracyjnych i znajdują w nich potwierdzenie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.