II GSK 1095/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1141/17 w sprawie ze skargi I. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1141/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę I. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. A., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej jako: u.t.d.) w zw. z art. 71 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Skarżący powinien był okazać wypis z licencji organowi kontrolującemu (Prezydent Miasta Krakowa i Policja), który nie był organem uprawnionym; 2. art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że usługa wyświadczona przez Skarżącego spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, pomimo że w toku postępowania nie ustalono, aby Skarżący otrzymał zapłatę za przedmiotową usługę, a tym samym w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. stosowanie ustawy o transporcie drogowym w przedmiotowej sprawie było wyłączone. II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 71 u.t.d. oraz art. 67 ust. 1 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi, co było konsekwencją dokonania niewłaściwej kontroli administracji publicznej (w tym zaskarżonej decyzji Organu) z powodu braku zbadania, czy Organ nie naruszył dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., art. 71 u.t.d. i art. 67 ust. 1 u.t.d. poprzez przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli sporządzonego w sposób sprzeczny z przepisami prawa, a to wobec dokonania zatrzymania inicjującego przedmiotową kontrolę przez organy nieuprawnione oraz na przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez Inspektora Transportu Drogowego we współpracy z Policją, pomimo iż wynikający z powyższego przepisu zakres współdziałania organów nie dopuszczał możliwości podjęcia takiej współpracy; naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji powyższego naruszenia Sąd wydał wyrok oddalający skargę, pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia i zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 71 u.t.d. oraz art. 67 ust. 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi, co było konsekwencją dokonania niewłaściwej kontroli administracji publicznej (w tym zaskarżonej decyzji Organu) z powodu braku zbadania, czy Organ nie naruszył dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., art. 71 u.t.d. i art. 67 ust. 2 u.t.d. poprzez przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli sporządzonego w sposób sprzeczny z przepisami prawa, a to wobec dokonania zatrzymania inicjującego przedmiotową kontrolę przez organy nieuprawnione oraz na przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez Inspektora Transportu Drogowego we współpracy z Prezydentem Miasta Krakowa, pomimo iż wynikający z powyższego przepisu zakres współdziałania organów nie dopuszczał możliwości podjęcia takiej współpracy; naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji powyższego naruszenia Sąd wydał wyrok oddalający skargę, pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia i zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 19a ustawy o Policji, polegające na oddaleniu skargi, co było konsekwencją dokonania niewłaściwej kontroli administracji publicznej (w tym zaskarżonej decyzji Organu) z powodu braku zbadania, czy Organ nie naruszył dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. i art. 19a ustawy o Policji poprzez przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli sporządzonego w sposób niezgodny z przepisami prawa, poprzez naruszenie art. 19a ustawy o Policji, polegające na przeprowadzeniu czynności kontrolnych w sposób sprzeczny z brzmieniem tego przepisu, tj. pomimo iż czyn będący przedmiotem postępowania nie mieści się w katalogu czynów zabronionych wymienionych w art. 19a ustawy o Policji oraz pomimo iż przeprowadzenie przez Policję tych czynności nie spełniało celów opisanych w ust. 1 powołanego przepisu, a więc nie zostały one podjęte w celu zapobieżenia, wykrycia, ustalenia sprawców, a także uzyskania i utrwalenia dowodów czynów zabronionych opisanych ww. normą; naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji powyższego naruszenia Sąd wydał wyrok oddalający skargę, pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia i zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na braku zbadania przez Sąd, czy organ nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, pomimo że Sąd był zobligowany do takiej oceny w granicach przedmiotowej sprawy (nie będąc przy tym związanym granicami skargi), a w konsekwencji braku ustalenia, czy materiał dowodowy został zgromadzony w sposób zgodny z przepisami prawa Sąd oddalił skargę, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dokonania właściwej kontroli administracji publicznej i braku uchylenia przez Sąd decyzji organu, pomimo że zaskarżona decyzja obarczona była naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzającym się do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, jakiego rodzaju stosunek łączył Skarżącego z bliżej nieustaloną firmą A., a także w zakresie ustalenia, czy wyświadczona usługa była odpłatna, pomimo złożonego przez Skarżącego stosownego wniosku dowodowego, a w konsekwencji przypisanie zachowaniu Skarżącego znamion zarobkowego prowadzenia działalności na własną rzecz, podczas gdy żaden dowód przeprowadzony w sprawie nie wskazywał, aby Skarżący pobrał wynagrodzenie za wyświadczoną usługę przewozu. W następstwie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd oddalił skargę, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem potwierdzenie otrzymania wynagrodzenia, w związku z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest warunkiem niezbędnym do obarczenia Skarżącego odpowiedzialnością za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym; 6. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo zaistnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Organu w całości; 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego pozyskanego w sposób sprzeczny z prawem. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 71 u.t.d. oraz art. 67 ust. 1 u.t.d., art. 19a ustawy o Policji, art. 78 § 1 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zrzuty nie są jednak zasadne. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie usługa wyświadczona przez Skarżącego spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, pomimo że w toku postępowania nie ustalono, aby Skarżący otrzymał zapłatę za przedmiotową usługę, a także Skarżący powinien okazać wypis z licencji organowi kontrolującemu. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, iż zgodnie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.t.d., przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, organy Policji pełnią funkcje w związku z wykonywaniem czynności w zakresie czuwania nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowania ruchem i jego kontrolowania. A zatem, skoro czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji, nie ma więc wątpliwości, że organy Policji były uprawnione do kontroli. Nadto ustawodawca w art. 67 ust. 1 i 2 u.t.d. wprost wskazał, że inspekcja transportu drogowego, wykonując swoje zadania, współdziała z wieloma podmiotami, w tym w szczególności z Policją i organami samorządu terytorialnego. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że wskazane kategorie podmiotów współdziałających zostały wymienione jedynie przykładowo. Wskazane w skardze kasacyjnej organy są zatem uprawnione do współdziałania w świetle art. 67 ust. 1 u.t..d. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na jego rzecz, lecz odbyła się ona w trybie automatycznym przez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji [...], nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego, a to do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym czy jej beneficjentem był bezpośrednio skarżący, nie miało znaczenia dla zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. W decyzji nie uznano, aby płatności za przewóz dokonano na rzecz skarżącego, lecz stwierdzono, że przewóz miał charakter odpłatny. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji [...], służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący, jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącego w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Okazuje się w szczególności, że administrator określa - za pomocą aplikacji - przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide: TSUE w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15, eur-lex.europa.eu). W konsekwencji uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły. Rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona – w tożsamych warunkach zorganizowania i ciągłości - w jego własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i był on za nią odpowiedzialny. Działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 cyt. ustawy można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. Powoduje to, że prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skarżący nie posiadał żadnego rodzaju licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 cyt. ustawy, a przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego, ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analizując te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w istocie sprowadzają się one do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 71 u.t.d. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że na gruncie niniejszej sprawy podstawowe znaczenie mają zeznania świadków i samego kierowcy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wiarygodności zeznań świadków nie podważa twierdzenie skarżącego, że jeden ze świadków był funkcjonariuszem Policji, a drugi ze świadków był pracownikiem Urzędu Miasta Krakowa. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zeznania świadków potwierdził sam skarżący, co do wykonania usługi przewozu za pomocą aplikacji [...] oraz obliczenia przy pomocy swojego telefonu przez skarżącego wysokości należności za kurs oraz uiszczenia za tą usługę kartą kredytową opłaty przez pasażera w kwocie 16,60 zł. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie badał kwestię prawidłowości skorzystania (czy próby skorzystania) przez pracowników administracji publicznej z oferty przejazdu celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd, iż skorzystanie przez pracowników administracji publicznej (lub funkcjonariuszy odpowiednich służb) z oferty przejazdu skarżącego celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może być uznane za prowokację i mieści się w granicach dozwolonych prawem, a zeznania tych osób złożone w postępowaniu stanowią równoprawny dowód z protokołem kontroli. Oczywiście dowód taki jest zgodny z prawem jedynie pod warunkiem, że pracownicy administracji (czy funkcjonariusze) nie inicjowali czynności mających nakłonić skarżącego do podejmowania nielegalnego przewozu lub innego naruszenia przepisów prawa. Z akt administracyjnych nie wynika by świadek/świadkowie prowadzili czynności w sprawie, poza tymi, na okoliczność których złożyli zeznania wykonując legalnie obserwację podczas działań kontrolnych, do wykonywania których - jako pracownicy organu są powołani. Świadkowie - przesłuchani pracownik organu oraz funkcjonariusz, którzy byli pasażerami - nie inicjowali czynności mających nakłonić skarżącego do podejmowania nielegalnego przewozu, lecz wyłącznie skorzystali z usługi przejazdu oferowanej przez skarżącego. Okoliczność, że świadkowie są zatrudnieni w organie administracji, czy w Policji nie powoduje utraty przez nich zdolności do składania zeznań w takim charakterze (zob. wyrok NSA z 28.09.2012 r., II GSK 1158/11; wyrok NSA z 17.03.2017 r., II GSK 1450/15; wyrok NSA z 17.03.2016 r., II GSK 2306/14; wyrok NSA z 7.04.2016 r., II GSK 2390/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę. Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony, zwłaszcza że nie wskazano też szczegółowo na czym naruszenie jego polegało. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego pozyskanego w sposób sprzeczny z prawem. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd. W uzasadnieniu dokonano również jego oceny, jak i zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie. Może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., które określają katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Powyższe przepisy mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, a skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., który określa katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Zatem przepis ten mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na te przepisy. W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.