II GSK 13/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 583/23 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 4 maja 2023 r. nr 2801-IOC.4802.11.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 583/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi R. R. (dalej jako: "skarżący", "Strona") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 4 maja 2023 r., w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie z dnia 2 marca 2023 r. oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 2 marca 2023 r. Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (dalej: "NUCS", "organ I instancji") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2022 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej dokonali kontroli wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zespołu pojazdów złożonego z trzyosiowego pojazdu silnikowego marki [...] o nr rej. [...] oraz pięcioosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...] w zakresie parametrów zewnętrznych i stwierdzili przekroczenie: długości o 330 cm (17,60%), szerokości 84 cm (32,94%) i wysokości o 14 cm (3,50%) powyżej limitów określonych przepisami prawa. Uwzględniając te ustalenia, zakwalifikowano ww. zespół pojazdów jako nienormatywny, na przejazd którego było wymagane zezwolenie kategorii III. Stwierdzono w oparciu o okazany dokument CMR nr [...], że w dniu kontroli wykonywany był przewóz urządzenia technologicznego dla linii produkcji [...] - zbiornik (ładunek niepodzielny) o łącznej masie brutto 9.000 kg. Kierowca okazał zezwolenie kategorii IV nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego ważne w terminie od dnia 5 maja 2022 r. do dnia 5 listopada 2022 r. wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: "DIAS", "organ odwoławczy") decyzją z 4 maja 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji DIAS stwierdził m.in., że ponieważ gabaryty przewożonego towaru uniemożliwiły swobodny przejazd przez wagę, kontrola masy pojazdu oraz dopuszczalnych nacisków osi nie była możliwa. Masę całkowitą pojazdu ustalono więc na podstawie okazanych dokumentów, tj. dokumentów rejestracyjnych pojazdów i dokumentu CMR, w którym podano masę zgłaszanego do odprawy celnej towaru. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 lit. h Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) list przewozowy powinien zawierać wagę brutto lub inaczej wyrażoną ilość towaru. Nadawca odpowiada za wszelkie koszty i szkody jakie mógłby ponieść przewoźnik na skutek nieścisłości lub niedostateczności ww. danych. Wobec tego dane wskazane w dokumencie przewozowym winny odzwierciedlać stan rzeczywisty, a tym samym organ kontrolny prawidłowo ustalił masę całkowitą zespołu pojazdów w oparciu o ten dokument. DIAS ocenił, że w związku z brakiem możliwości skontrolowania nacisków osi zespołu pojazdów NUCS przyjął, że obowiązujące w tym zakresie normy nie zostały przekroczone, co jest najbardziej korzystne dla przewoźnika. W przypadku przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi, dokumentem uprawniającym przejazd takiego pojazdu byłoby wyłącznie zezwolenie kategorii V, a jego brak sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości od 6.000 zł do 15.000 zł. DIAS stwierdził, że przejazd kontrolowanego zespołu pojazdów wykonywany był z naruszeniem u.p.r.d., polegającym na przejeździe pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii III. Wyjaśnił, że o tym jakie zezwolenie na dany przejazd jest wymagane nie decyduje kategoria drogi publicznej. Kluczowy jest charakter przewożonego towaru (ładunek niepodzielny), parametry pojazdu, dopuszczalne normy i ich rzeczywiste wartości. Nie można było uwzględnić zezwolenia kategorii IV, gdyż przejazd pojazdu o wskazanych wyżej rzeczywistych parametrach zewnętrznych był możliwy na podstawie zezwolenia kategorii III. Podkreślił, że w myśl art. 64c ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm., dalej: "u.p.r.d.") zezwolenie kategorii III uprawnia do poruszania się pojazdami i drogami określonymi dla zezwolenia kategorii II, a poza ww. przepisem, ustawa nie wskazuje na możliwość poruszania się pojazdu nienormatywnego pojazdami i drogami na podstawie zezwolenia wyższej kategorii, gdy wystarczające jest zezwolenie niższej kategorii, z zastrzeżeniem, że zezwolenie kategorii IV uprawniałoby do poruszania się pojazdami i drogami określonymi dla zezwolenia kategorii III. Zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii IV, poza zwiększonymi limitami w zakresie parametrów zewnętrznych pojazdu, umożliwia przejazd pojazdu nienormatywnego o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 60 t. Jeżeli w wyniku kontroli nie zostanie stwierdzone przekroczenie przewidzianych przepisami prawa limitów w zakresie masy całkowitej pojazdu, a jedynie przekroczenie parametrów zewnętrznych, wówczas przejazd pojazdu nienormatywnego uznawany jest za wykonywany bez zezwolenia. DIAS stwierdził, że art. 64ea u.p.r.d. wyraźnie zakazuje posługiwania się zezwoleniem kategorii innej niż wymagana w trakcie wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym. Skargę na powyższą decyzję do WSA złożył skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości bądź stwierdzenie nieważności, zasądzenie zwrotu kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2023 r. uchylił decyzje administracyjne obu instancji. Sąd I instancji podniósł, że w sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skontrolowany zespół pojazdów był "pojazdem nienormatywnym" w rozumieniu art. 2 pkt 35a u.p.r.d. Zgodnie z tym przepisem pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Natomiast stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-V oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, są określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy (ust. 3). W ocenie WSA, zasadny jest pogląd organów administracji celno-skarbowej, że poza wyjątkiem przewidzianym w art. 64c ust. 5 u.p.r.d., posiadanie zezwolenia innej kategorii, także wyższej niż wymagana, oznacza, że podmiot nie legitymuje się zezwoleniem, gdyż art. 64ea u.p.r.d. wyraźnie reguluje, że taki przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii V z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że nie ustalono ani rzeczywistej masy całkowitej, ani nacisków osi przedmiotowego pojazdu nienormatywnego podczas kontroli zespołu pojazdów na przejściu granicznym. Organy administracji celno-skarbowej jednoznacznie stwierdziły, że tych parametrów nie ustalono, wyjaśniając, że przyczyną zaniechania były gabaryty przewożonego ładunku, które uniemożliwiły swobodny przejazd pojazdu przez wagę. W takiej sytuacji nie można zaakceptować ustaleń organu administracji celno-skarbowej, które miałyby stanowić podstawę do nałożenia kary pieniężnej, gdyż nie obejmują wszystkich przesłanek wskazanych w lp. 4 załącznika nr 1 do u.p.r.d., lecz jedynie odnoszą się do wybranych kryteriów. WSA uznał, iż skoro NUCS nie zbadał rzeczywistej masy całkowitej i nacisków osi kontrolowanego pojazdu nienormatywnego, to przedwczesne jest stwierdzenie, że skarżący wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym, dla którego powinien był uzyskać zezwolenie kat. III. Zaniechanie ustalenia wszystkich parametrów pojazdu powoduje, że nie wiadomo, czy zasadnie przyjęto, że skarżący wykonywał przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii III. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że prawidłowo zastosowano art. 140ab ust. 1 pkt 2 u.p.r.d. i nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie niżej wskazanym przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organów oraz bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi do usuwania naruszenia prawa w rozstrzygnięciach administracyjnych, tj. naruszenie: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), poprzez bezzasadny zarzut niepełnego postępowania dowodowego, co spowodowało uchylenie decyzji zamiast oddalenia skargi; 2) art. 3 § 1, art. 133, art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego zgromadzonego przez organy materiału dowodowego oraz prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło Sąd I Instancji do błędnego przyjęcia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że Skarżący wykonywał przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, dla którego powinien był uzyskać zezwolenie kategorii III; 3) art. 3 § 1, art. 133, art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, mimo że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się być wystarczający i nie budzący wątpliwości; 4) art. 3 § 1, art. 133, art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, których całkowity ogląd daje podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zgromadzony przez organy; 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak stanowiska Sądu I instancji w zakresie istotnych okoliczności faktycznych ustalonych przez organy w oparciu o dostępne środki dowodowe, podczas gdy przedstawienie oceny w tym zakresie było kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i mogło doprowadzić do rozstrzygnięcia odmiennego, a w konsekwencji wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania przez zobowiązanie organu do wyjaśnienia kwestii już wyjaśnionych. Naruszenie prawa materialnego, tj.: tj. art. 140ab ust. 1 pkt 2 u.p.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W czterech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 133, art. 134 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak na czym jego zdaniem miałoby polegać ich naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Uzasadnienie zarzutu powinno jednoznacznie wskazywać na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, wyjaśniać jak przepis powinien być zastosowany oraz wskazywać, jaki był wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie. Takiego uzasadnienia skarga kasacyjna nie zawiera. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega naruszenie tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony. Natomiast na gruncie art. 133 p.p.s.a. ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, wymaga jednak przypomnienia i zarazem wyjaśnienia, że naruszenie wymienionego przepisu prawa może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które prowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), w związku - na przykład - z pominięciem istotnej części tych akt lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19; 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji - lub sytuacji rodzajowo im podobnej - w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła - innego niż akta sprawy - miałyby one pochodzić. Wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba podnieść, że jeżeli w rozumieniu tego przepisu prawa granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza i zarazem określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. podniesiony w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej. Także tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie sprecyzował i nie uzasadnił. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Także zatem sformułowany w tak ogólny sposób zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może zostać przez NSA uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wymieniony przepis prawa - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia. Za uzasadnione należało natomiast uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez WSA art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Istota podniesionych w tym zakresie zarzutów, wymagających łącznego odniesienia się do nich, sprowadza się do kwestionowania stanowiska WSA, że zebrany i oceniony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, że skarżący wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym, dla którego powinien był uzyskać zezwolenie kat. III. Należy przypomnieć, że z przepisów u.p.r.d., której zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1). W rozumieniu art. 2 pkt 35a u.p.r.d. "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy. Cechy pojazdu wskazane w tym przepisie (nacisk osi, wymiary lub masa rzeczywista) nie zostały połączone ze sobą spójnikiem, lecz wyliczone, co oznacza, że nie istnieje wymóg ich łącznego i równoczesnego spełnienia. Każdy przejazd naruszający normy odnoszące się do pojazdów (czy to gabaryty czy to jego waga, czy też nacisk osi na drogę) uważany jest za nienormatywny. Na tego rodzaju przejazd wymagane jest specjalne pozwolenie, jeżeli ma on być uznawany za prawnie dopuszczalny, ale nadal ponadnormatywny. Inaczej mówiąc, poszczególne zezwolenia (ich kategorie) zezwalają na poruszanie się określonego pojazdu przekraczającego określone normy, jednakże nie naruszającego wynikających z istoty zezwolenia norm powiększonych, przy zachowaniu których przejazd jakkolwiek nienormatywny, jest jednak dozwolony. Nie może być sporu co do tego, że ratio legis zgody na poruszanie się pojazdu nienormatywnego po drogach, który zagraża niewątpliwie i samej drodze, mogąc ją uszkodzić i bezpieczeństwu uczestników ruchu czy też środowisku, leży w tym, że niektóre rzeczy muszą zostać przetransportowane drogami, bez względu na zagrożenie naruszenia czy nawet naruszenie wskazanych dóbr chronionych. System zezwoleń określa więc szczegółowo jakie rozmiary normatywne mogą zostać przekroczone i do jakiej wielkości granicznej np. jak długi może być nienormatywny zespół pojazdów (por. wyrok NSA z 15 maja 2023 r., sygn.. akt II GSK 149/20). Natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.r.d. - do którego odsyła art. 140aa ust. 1 - wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu, określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń określonych kategorii oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3 u.p.r.d.). Art. 64ea u.p.r.d. stanowi natomiast, że w przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii V z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Przepis art. 140ab ust. 1 u.p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skutkiem stwierdzenia naruszenia z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. jest nałożenie przez organ administracji publicznej kary pieniężnej, co oznacza, że wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej nie może towarzyszyć żadna dowolność czy też arbitralność. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z treścią tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do u.p.r.d. zezwolenie kategorii IV uprawnia do przejazdu pojazdu nienormatywnego: o szerokości nieprzekraczającej: 3,4 m dla drogi jednojezdniowej, 4 m dla drogi dwujezdniowej klasy A i S, o długości nieprzekraczającej: 15 m dla pojedynczego pojazdu, 23 m dla zespołu pojazdów, 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach, o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m, o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 60 t, o naciskach osi nie większych od dopuszczalnych. Takie parametry pojazdu zostały określone w rubryce tabeli "Pojazdy nienormatywne". Zgodnie zaś z zapisem w rubryce "Drogi" zezwolenie kategorii IV uprawnia do poruszania się pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych. Odnosząc się do kategorii III określonej w załączniku 1 do u.t.d. należy wskazać, że zezwolenie to uprawnia do przejazdu pojazdu nienormatywnego: o rzeczywistej masie całkowitej oraz naciskach osi nie większych od dopuszczalnych, o szerokości nieprzekraczającej 3,4 m, o długości nieprzekraczającej: 15 m dla pojedynczego pojazdu, 23 m dla zespołu pojazdów, 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach, o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m. Zezwolenie kategorii III uprawnia do poruszania się pojazdu nienormatywnego po drogach krajowych. W przypadku kategorii IV oraz kategorii III zezwolenie przewiduje tożsame zwiększenie limitu długości pojazdu do długości nieprzekraczającej: 15 m dla pojedynczego pojazdu, 23 m dla zespołu pojazdów oraz 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach, jednakże zezwolenie kategorii III przewidziane jest dla pojazdu o rzeczywistej masie całkowitej oraz naciskach osi nie większych od dopuszczalnych, a zezwolenie kategorii IV - dla pojazdu o rzeczywistej masie całkowitej większej od dopuszczalnej, ale nieprzekraczającej 60 t i o naciskach osi nie większych niż dopuszczalnych. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadnie zakwestionowano w skardze kasacyjnej stanowisko WSA, że zebrany przez organy w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, iż skarżący wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym, dla którego powinien był uzyskać zezwolenie kat. III, gdyż organy nie zważyły pojazdu, a tym samym nie zbadały rzeczywistej masy całkowitej i nacisków osi kontrolowanego pojazdu nienormatywnego. Należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, że gabaryty przewożonego towaru uniemożliwiły swobodny przejazd zestawu pojazdów przez wagę, kontrola rzeczywistej masy pojazdów oraz nacisków osi z wykorzystaniem urządzenia pomiarowego nie była możliwa. W związku z powyższym, rzeczywistą masę całkowitą pojazdu organ ustalił na podstawie dokumentów okazanych przez przewoźnika, tj. dokumentów rejestracyjnych pojazdów oraz dokumentu - listu przewozowego CMR znak [...], zawierającego masę zgłaszanego do odprawy celnej towaru, przyjmując następujące wartości: 9 250 kg (masa ładunku) + 10 277 kg (masa własna ciągnika samochodowego) + 11 300 kg (masa własna naczepy), co dało łącznie 30 827 kg. Przeprowadzona w ten sposób kontrola nie wykazała przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu. Zasadnie kasator wskazał, że organy nie odstąpiły, jak błędnie przyjął WSA w Olsztynie w zaskarżonym wyroku, od ustalenia rzeczywistej masy całkowitej oraz nacisków osi pojazdu nienormatywnego, a wyłącznie nie ustaliły tych parametrów z użyciem urządzenia pomiarowego, gdyż nie było to możliwe. Trafnie podnosi DIAS, że w przypadku obiektywnego braku możliwości dokonania pomiarów, co miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, dopuszczalne jest ustalenie rzeczywistej całkowitej masy zespołu pojazdów poprzez zsumowanie masy własnej zespołu pojazdów oraz masy przewożonego ładunku, wynikających z przedstawionych przez przewoźnika dokumentów. Sąd II instancji zauważa, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A zatem na gruncie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dowodem może być wszystko, co jest zgodne z prawem. Zatem takim dowodem mogą być także przedłożone przez przewoźnika dokumenty, takie jak: dowód rejestracyjny ciągnika i naczepy, wypis z licencji nr [...], dokumentu CMR [...], zgłoszenie celne [...], które zostały włączone do akt sprawy, stanowiąc ich część, co umożliwiło organom dokonanie na ich podstawie ustaleń w zakresie okoliczności (rzeczywistej masy całkowitej oraz nacisków osi), których weryfikacja za pomocą urządzenia pomiarowego była obiektywnie wyłączona. Zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ, że analiza art. 6 ust. 1 lit. h Konwencji CMR wskazuje, że list przewozowy powinien zawierać wagę brutto lub inaczej wyrażoną ilość towaru. W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podważył skutecznie stanowiska organu, iż dane z listu przewozowego, odnoszące się do masy lub ilości przewożonego towaru - na podstawie Konwencji CMR - odzwierciedlają zatem stan rzeczywisty ładunku, zaś dokumenty rejestracyjne ciągnika siodłowego i naczepy potwierdzają informacje w nich zawarte. Ustalenie masy całkowitej zespołu pojazdów poprzez zsumowanie 3 wartości, tj.: masy ładunku + masy własnej ciągnika samochodowego + masy własnej naczepy, jak również ustalenie nacisku osi w oparciu o okazane dokumenty, stanowi alternatywny - do dokonania pomiaru - sposób odzwierciedlenia wartości rzeczywistych, o których mowa w § 3 ust. 3 i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016, poz. 2022 z późn. zm.). Zgodzić się należy również ze skarżącym kasacyjnie organem, iż posłużenie się tego typu danymi, nie może być postrzegane jako nieustalenie stanu faktycznego, tym bardziej jeśli podczas kontroli innych parametrów zespołu pojazdów organ ustalił przekroczenie określonych norm. Przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby pozbawienie organu w pewnym zakresie funkcji kontrolnych. W przypadku bowiem braku możliwości skontrolowania przez organ wszystkich kryteriów wskazanych w lp. 4 załącznika nr 1 do u.p.r.d. za pomocą urządzeń pomiarowych, należałoby całkowicie odstąpić od kontroli przejazdu pojazdu, ponieważ przyjęcie choćby jednego z parametrów wyłącznie na podstawie dokumentu urzędowego lub przewozowego, przy jednoczesnym zakwestionowaniu kilku innych parametrów w wyniku dokonanego pomiaru, nie stanowiłoby podstawy do uznania, że mamy do czynienia z przejazdem pojazdu nienormatywnego, skutkującym obowiązkiem nałożenia stosownej kary. Nie ma zatem racji Sąd I instancji stwierdzając, że przedwczesne było stwierdzenie przez organy, że skarżący wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym, dla którego powinien był uzyskać zezwolenie kat. III. Zarzut Sądu I instancji dotyczący braku zważenia spornego pojazdu uznać należy także za niezasadny, w sytuacji kiedy bezsporne jest, że na wadze znajdującej się na przejściu granicznym nie było możliwości zważenia tego pojazdu. Nie jest również możliwe uzupełnienie czynności ważenia pojazdu i ponownego jego zważenia, gdyż przejazd pojazdu odbył się dnia [...] sierpnia 2022 r. Wobec prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność badania masy całkowitej i nacisków osi kontrolowanego pojazdu nienormatywnego. Sąd I instancji nie miał więc podstaw, by zarzucić nienależyte ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie z tego powodu, nakazując przeprowadzenie uzupełniającego postępowania w tym zakresie. Słusznie zatem wskazał organ, że w tej sprawie nie ma żadnych podstaw do tego, żeby kwestionować ustalenia organu co do stanu faktycznego i uzasadnić twierdzenie o istnieniu wątpliwości wymagających wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi skarżącego na decyzję DIAS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta jest nie jest zasadna i podlega oddaleniu w całości. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł więc, jak w sentencji wyroku.