II GSK 138/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Kr 235/04 w sprawie ze skargi R. K. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie częściowego umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 235/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę R. K. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak [...] w przedmiocie częściowego umorzenia opłaty za zajęcia pasa drogowego z następującym uzasadnieniem: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 1998 r. w przedmiocie częściowego umorzenia opłaty za zajęcia pasa drogowego w związku z budową nowej rozgłośni P. R. K. S.A. w kwocie [...] zł i zawieszeniu postępowania w sprawie umorzenia pozostałej opłaty w kwocie [...] zł od dnia [...] listopada 1998 r. Organ podał, że podmiotem zajmującym pas drogowy ulicy G. w K. od dnia [...] lipca 1998 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. było P. B. P. Ch. – K. S.A., a zatem ten podmiot był stroną postępowania oraz był zobowiązany do zapłaty kwoty [...] zł. Wskazano również, iż kolejną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 1998 r. była uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] maja 1993 r. stanowiąca podstawę dla rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia opłaty, w sytuacji gdy przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej: ustawa o drogach publicznych – nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty. W dniu [...] września 2003 r., P. B. P. Ch. – K. S.A. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że na podstawie zawartej umowy to R. K. jako inwestor było zobowiązane do przekazania placu budowy w rozmiarach i stanie umożliwiającym wykonanie budowy oraz wytyczenia granic terenu budowy. Wobec powyższego, to inwestor powinien przed rozpoczęciem budowy uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz uiścić stosowne opłaty i to on jest stroną przedmiotowego postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. uznając za zasadne argumenty, które legły u podstaw decyzji wydanej w I instancji. Bezspornym jest, że to P. B. P. Ch. – K. S.A. było podmiotem zajmującym pas drogowy ulicy G. W konsekwencji tylko podmiot, któremu udzielono zezwolenia na zajęcia pasa drogowego mógłby ewentualnie być stroną postępowania w sprawie o umorzenie opłaty z tego tytułu. Umowy cywilnoprawne oraz poczynione w ich następstwie ustalenia pozostają bez znaczenia prawnego w świetle realizacji obowiązków publicznoprawnych, jakimi są opłaty za zajęcie pasa drogowego. Uchwała Rady Miasta K., która była podstawą rozstrzygnięcia prezydenta Miasta K. ma charakter wyłącznie wewnętrzny i nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięć w przedmiocie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W skardze na powyższą decyzję R. K. S.A. podniosła, że P. B. P. Ch. – K. S.A. było jedynie wykonawcą inwestycji i wszystko co czyniło odbywało się z poruczenia R. Wszystkie zezwolenia są wydawane na inwestora, nie zaś na jego wykonawcę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Spółki Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 28 k.p.a. oznacza interes prawny oparty na prawie lub chroniony przez konkretny przepis prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że R. K. S.A. nie było legitymowane do bycia stroną w postępowaniu o umorzenie opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] Miejskiego Zarządu Dróg zezwalająca P. B. P. Ch. – K. S.A. na czasowe zajęcie rozkopanie pasa drogowego przy ul. G. w celu wykonania budowy nowej siedziby R. K. Zezwolenie zostało udzielone na czas od dnia [...] lipca 1998 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. W decyzji tej określono opłatę za zajęcie pasa drogi w kwocie [...] zł. Wobec powyższego tylko P. B. P. Ch. – K. S.A. było legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie opłaty. Na realizację tego obowiązku z punktu widzenia podmiotu zobligowanego do jego realizacji nie mogły mieć żadnego wpływu zawarte między R. a P. umowy. Obowiązek uiszczenia opłaty określonej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ma charakter publicznoprawny i wynika z decyzji administracyjnej, zawierającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego skoro zezwolenie zostało udzielone Ch. S.A. to tylko ta Spółka miała interes prawny w złożeniu wniosku o umorzenie przedmiotowej opłaty. W ocenie Sądu w obowiązujących w dacie składania wniosku o umorzenie opłaty przepisach brak było podstaw do umorzenia przedmiotowej opłaty. Przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do tej ustawy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty czy też zwolnienia od uiszczenia części tej opłaty. Sąd wskazał, iż uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] maja 1993 r. nie jest przepisem powszechnie obowiązującym. Przytoczony jako podstawa jej wydania art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej ustawa o samorządzie gminnym – nie może stanowić podstawy do jej podjęcia. Podstawę prawną do wydawania przepisów gminnych o charakterze prawa miejscowego, powszechnie obowiązujących w rozumieniu Konstytucji RP stanowi wyłącznie art. 40 cyt. ustawy. W ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu, który przyznawałby Radzie w zakresie obowiązku uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego jakiekolwiek kompetencje. Wobec powyższego wskazana uchwała Rady Miasta K. oraz zarządzenie Prezydenta Miasta K. do niej wydane, mają wyłącznie charakter kierunkowy i wewnętrzny. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do umarzania opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. K. S.A. domagała się jego uchylenia w części dotyczącej umorzonej opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesu według właściwych przepisów. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu; - art. 40a ustawy o drogach publicznych oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że milczenie tych przepisów w kwestii możliwości umorzenia opłat za zajęcie pasa drogowego należy interpretować, że możliwość taka prawnie nie istnieje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w poprzednich postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. dotyczących przedmiotowej opłaty nie odmówiono spółce przymiotu strony i wszystkie postępowania toczyły się z udziałem skarżącej. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że R. K. S.A. nie zaś Ch. K. S.A. było wnioskodawcą w sprawie umorzenia opłaty złożonego dnia [...] sierpnia 1998 r. To wniosek skarżącej został przyjęty do rozpoznania bez zastrzeżeń odnośnie adresata. R. K. S.A. wskazała, iż wprawdzie Ch. – K. S.A. składała wniosek o zajęcie pasa drogowego lecz nie samodzielnie ale jako wykonawca z ramienia inwestora, którym była skarżąca. W ocenie Spółki na mocy łączącej R. K. S.A. i Ch. – K. S.A. umowy - jakiekolwiek obciążenia, które miały by spocząć na wykonawcy pokryje inwestor. Zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczy automatycznie interesu prawnego i obowiązków R. K. S.A. Zdaniem skarżącej nie istnieje w polskim systemie prawnym kategoria wierzytelności, które nie mogą zostać umorzone. Generalną zasadą jest, iż wierzyciel może zawsze zwolnić swego dłużnika z długu. Zwłaszcza zaś, gdy za wnioskiem o umorzenie stoją ważne względy społeczne (w niniejszej sprawie budowa rozgłośni publicznej realizującej zadania kulturalne). Spółka wskazała, iż w przeszłości istniało wiele przypadków zwalniania inwestorów przez Gminę Miasta K. z opłat za zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest też czynnikiem warunkującym skuteczność kwestionowania wyroku sądu administracyjnego I instancji. Konstrukcja skargi kasacyjnej uwzględniać powinna, iż z zasady ustanowionej w art. 183 § 2 p.p.s.a. wynika, że rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje tylko w granicach tego środka zaskarżenia (w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny musiałby brać pod rozwagę z urzędu). Właściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma zatem zasadnicze znaczenie albowiem wyznacza zakres kontroli, poza który nie może wyjść Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Podkreślić przy tym należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego (art. 173 § 1 p.p.s.a.) a wobec tego podstawa tej skargi musi odnosić się do postępowania sądowego określonego w p.p.s.a. poprzedzającego wydanie wyroku. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wykrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych). Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a. czy Ordynacji podatkowej). Sąd administracyjny, przeciwko którego to orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych). Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, w sytuacji gdy przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodzi liczne, istotne zastrzeżenia. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji oparte zostało na przepisie art. 151 p.p.s.a. którego naruszenia autor skargi kasacyjnej nie zarzucił W żadnej fazie skargi kasacyjnej nie powołano przepisów postępowania sądowego zamieszczonych w p.p.s.a., nie wskazano jakie reguły tegoż postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych jednak bez wskazania w ramach której z tych podstaw upatruje autor skargi naruszenie przytoczonych przepisów prawa. Sporządzenie skargi kasacyjnej po to poddane zostało m.in. przymusowi adwokackiemu (art. 175 § 1 p.p.s.a.) aby jej konstrukcja umożliwiała merytoryczną ocenę wyroku Sądu I instancji, zwłaszcza że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów ustawy p.p.s.a., które naruszył Sąd I instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie wyroku i jakie to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał na czym polega naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów prawa bez powiązania ich z treścią ww. podstaw kasacyjnych nie przewidujących formy naruszenia prawa "poprzez przyjęcie" uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Wobec tego, że Sad I instancji oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 p.p.s.a. którego zastosowania autor skargi kasacyjnej nie podważył i nie wskazał jaki przepis p.p.s.a. naruszył Sąd nie uchylając zaskarżonej decyzji skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W oparciu o art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.