II GSK 1446/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 806/16 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną. I. Wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 806/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 17 czerwca 2016 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z 22 stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.), w związku z art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej: p.r.d.), cofnął diagnoście A. M. uprawnienie nr SO/D/0042 do wykonywania badań technicznych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m. in., że do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Mysłowicach, sygn. akt II K 395/15 z 21 września 2015 r., dotyczący między innymi A. M., skazanego za czyny m. in. z art. 271 § 1 i 3 Kodeksu karnego, popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Zdaniem organu, miał on obowiązek wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 17 października 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że kluczowe w sprawie jest dokonanie bezspornego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że diagnosta wydał zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W takiej sytuacji ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, a w szczególności decyzja nie jest uzależniona od stopniowalnej winy, skoro jest to sankcja administracyjna, czy też motywów, którymi się kierował diagnosta. Ponadto, wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień może nastąpić zarówno wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u prowadzącego stację kontroli wykaże niezgodne z prawem działanie diagnosty, jak i wówczas, gdy informacje o takim działaniu organ poweźmie z innych źródeł np. podczas analizy akt innej sprawy lub uzyska ją od innych organów. Zdaniem SKO w sprawie nie ulega wątpliwości, że diagnosta wypełnił swoim działaniem przesłankę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, o której ustawodawca stanowi w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że nie do przyjęcia jest – ze względów celowościowych i logicznych – stanowisko, zgodnie z którym jedynie ujawnione w trakcie kontroli uchybienia w pracy diagnosty stanowią podstawę cofnięcia uprawnień. WSA wskazał, że art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. odwołuje się do jednego ze źródeł informacji o takich uchybieniach, natomiast nie wyklucza uzyskania jej także z innych źródeł, w tym wyroków w sprawie karnej. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 269 § 1 p.p.s.a., uznał, że jest związany uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, w której stwierdzono, że "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". WSA nie podzielił także zarzutów procesowych (naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a.), w związku z tym, że przeprowadzenie wskazanych przez skarżącego czynności dowodowych było zbędne, a tym samym nieprzeprowadzenie ich przez organy nie powodowało ograniczenia możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu. W konsekwencji WSA stwierdził, że nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd pierwszej instancji nie uznał również za zasadne i niezbędne występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z ponownym pytaniem dotyczącym konstytucyjności art. 84 ust. 3 p.r.d. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. M. i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO w Katowicach z 17 czerwca 2016 roku oraz decyzji organu pierwszej instancji, jak też zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie wymogu stwierdzenia uchybień w toku przeprowadzonej kontroli, podczas gdy dyrektywa wykładni per non est nakazuje interpretować przepisy nie pomijając żadnego ich fragmentu, a także poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej pomimo represyjnego charakteru przepisu; 2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli" poprzez uznanie, że cofnięcie uprawnień diagnosty może nastąpić bez przeprowadzenia kontroli, czego konsekwencją było niezakwestionowanie decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień diagnosty, pomimo że podjęte przez organ czynności nie doprowadziły do stwierdzenia uchybień w toku kontroli; b. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., oraz art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli" poprzez uznanie, że ustalenie stanu faktycznego wbrew wynikom przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 84 ust. 3 p.r.d., nie stanowi złamania zasady prawdy obiektywnej, a do stwierdzenia uchybień i wydania decyzji o odebraniu uprawnień wystarczają informacje z innych źródeł, nawet jeśli w toku prowadzonej kontroli nie stwierdzono uchybień skarżącego diagnosty; c. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wobec niestwierdzenia naruszenia zasady wzbudzania zaufania obywateli do państwa poprzez podjęcie przez organ administracyjny czynności zmierzających do stwierdzenia uchybień w wyniku przeprowadzonej kontroli, a następnie uznania je za nieistotne, gdy nie stwierdzono w ich toku uchybień; d. art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności, podczas gdy nakaz taki wynika wprost z Konstytucji, która powinna być w niniejszej sprawie współstosowana z ustawą. Ponadto skarżący wniósł o przedstawienie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunałowi Konstytucyjnemu następujących pytań prawnych: a. "Czy przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych jest zgodny z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)?" b. "Czy przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych także w razie orzeczenia przez sąd karny środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)?", W związku z powyższym skarżący wniósł o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest bezzasadna, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach jest zgodne z prawem, gdyż prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. WSA uznał, że ze względu na rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach, sygn. akt II K 395/15 z 21 września 2015 r., co do skazania skarżącego za czyny wypełniające znamiona przestępstwa z art. 271 § 1 i 3 Kodeksu karnego, polegające na poświadczeniu nieprawdy w dowodach rejestracyjnych pojazdów, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Oceny tej nie podziela autor skargi kasacyjnej, podnosząc przede wszystkim, że postępowanie karne i administracyjne mają charakter autonomiczny i nie musi pomiędzy nimi wystąpić tożsamość rozstrzygnięć. Ponadto, przepis art. 83 ust. 3 p.r.d. wskazuje na możliwość cofnięcia uprawnień diagnosty, jeżeli potwierdzi to wynik przeprowadzonej kontroli, a samo powzięcie przez starostę wiadomości o naruszeniu obowiązków diagnosty, w związku z zapadłym wyrokiem karnym, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Autor skargi kasacyjnej zauważ, że powzięcie informacji o skazaniu nie może stanowić jedynej podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty, gdyż wyrok karny może być traktowany wyłącznie jako jedno z wielu źródeł dowodowych, którymi dysponuje organ, a dowód ten musi podlegać ocenie, tak jak całokształt materiału znajdującego się w aktach sprawy, zgodnie z art. 7 i 80 k.p.a. Treść i charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Norma prawna zawarta w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., co do jej znaczenia normatywnego, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek cofnięcia uprawnień diagnoście w razie wykazania w wyniku kontroli, że diagnosta wydał zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten, poza jego oczywistym sankcyjnym charakterem, pełni funkcję prewencyjną, służącą podnoszeniu poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez uniemożliwienie wykonywania badań technicznych pojazdów przez nierzetelnych diagnostów. Tak określony cel ustawy zasługuje na pełną aprobatę i – co szczególnie istotne – musi być brany pod uwagę w procesie stosowania prawa. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. przez jego błędną wykładnię. WSA prawidłowo odwołał się w tej kwestii do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II GPS 2/11, zgodnie z którą sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej tym przepisem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni wyrażone w uchwale stanowisko, podkreślając, że w procesie ustalania treści kwestionowanej normy prawnej (art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d.) konieczne było uwzględnienia reguł wykładni celowościowo-funkcjonalnej, co także zasługuje na aprobatę. Podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. sankcja jest obligatoryjna, a jej nałożenie uzależniona jest jedynie od wykazania zaistnienia deliktu administracyjnego przewidzianego wskazaną normą prawną. Dodać też w tym miejscu należy, że pojęcie "wynik kontroli", o którym mowa w cyt. przepisie, nie stanowi określenia przesłanki zastosowania sankcji z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., lecz jest zwrotem opisującym jedno ze źródeł dowodowych, które wykorzystuje organ wszczynając postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty. Powyższe stwierdzenie prowadzić musi do wniosku, że pozyskanie przez organ administracji informacji o wyroku skazującym w postępowaniu karnym, za poświadczenie przez diagnostę nieprawdy w dowodach rejestracyjnych pojazdów w trakcie wykonywania okresowych badań technicznych, nie tylko uzasadnia, ale wręcz obliguje organ do wszczęcia stosownego postępowania, przy czym w takiej sytuacji zbędne jest prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na tę okoliczność. Wbrew tezie autora skargi kasacyjnej, pozytywne wyniki kontroli stacji przez organ sprawujący nadzór nad stacjami kontroli pojazdów, po uzyskaniu informacji o wyroku skazującym diagnosty tej stacji, nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie wpływają na ocenę skutków prawomocnego wyroku skazującego, jak i nie stanowią podstawy do zmiany ustaleń poczynionych w tym postępowaniu, świadczących bezsprzecznie o naruszeniu przez A. M. prawa, które to naruszenie, w myśl art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., uzasadniało cofnięcie mu uprawnień. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, który autor skargi kasacyjnej uzasadnia niezastosowaniem zasady proporcjonalności. Przypomnieć trzeba, że odpowiedzialność administracyjna diagnosty jest nie tylko niezależna od odpowiedzialności karnej, ale i oparta na odmiennych podstawach materialnoprawnych, przy tym postępowania te obejmują odmienne reżimy prawne odpowiedzialności, które nie wykluczają się wzajemnie (por. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2014 r., II GSK 928/13; z 24 stycznia 2013 r., II GSK 2040/11, z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 928/11, z 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12; z 12 sierpnia 2015 r. II GSK 1571/14). Podkreślić należy, że zagadnienie zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. było przedmiotem oceny judykatury. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie uznano tego przepisu za naruszający zasady konstytucyjne, w tym zasadę proporcjonalności, jak i zasadę państwa prawnego (zob. m.in.: wyrok NSA z 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12, wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1664/16). Ponadto – o czym już wyżej wspomniano – art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., stanowiący podstawę prawną cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że stwierdzenie określonych uchybień rodzi obowiązek zastosowania przez organ administracji przewidzianej sankcji. Ustawodawca nie dopuścił w tym zakresie żadnego wyjątku, który mógłby wziąć pod uwagę organ administracji i na jego podstawie odstąpić od stosowania sankcji, bądź ograniczyć jej dolegliwość. Co więcej, organ nie bada motywów, którymi kierował się diagnosta naruszając art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., gdyż odpowiedzialność z tego tytułu nie jest uzależniona od tego rodzaju okoliczności (zob. wyroki NSA z: 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3598/17; 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 277/18; 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12; 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 60/12; 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 422/11; 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 619/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1395/10). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził bowiem istnienia przesłanek do zakwestionowania zgodności art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. z wskazanymi przez stronę wzorcami konstytucyjnymi, a więc i obalenia domniemania zgodności tego przepisu z Konstytucją. Z tego też względu nie wystąpiła także potrzeba ponownego rozpoznania zagadnienia prawnego – w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygniętego już uchwałą NSA z 12 marca 2012 r. (sygn. akt II GPS 2/11), którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.