II GSK 1973/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 225/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez (...) z siedzibą w (...) (dalej: Spółka lub Skarżąca) jest wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z 23 lipca 2018 r. sygn.. akt II SA/Gl 225/18. Wyrokiem tym została oddalona skarga Spółki Wojtan (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia (...) r., znak (....). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (dalej WITD) decyzją z dnia (...) r., znak (...), wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. – dalej utd) oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. na (...). W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 25 sierpnia 2017 r. o godzinie 18:52 w (...), na drodze krajowej nr 1 w kierunku Katowic, inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli ciągnik siodłowy marki Volvo o numerze rejestracyjnym (...) wraz z naczepą, którym kierował (...), posiadający obywatelstwo ukraińskie. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu polskiego przedsiębiorcy (...) Spółka jawna. Transport drogowy odbywał się na trasie z W. do D. bez ładunku. Kontrola wykazała, że kierowca nie rejestrował prawidłowo swojej aktywności w dniu 25 sierpnia 2017 r. od godz. 16:46 do godz. 18:52 (moment zatrzymania do kontroli). W tym okresie kierowca używał dodatkowego niedozwolonego urządzenia zakłócającego sygnał wychodzący ze skrzyni biegów (magnesu). Kierowca wyjaśnił, iż używał magnesu, który był przyłożony do impulsatora sygnału znajdującego się przy skrzyni biegów w celu zafałszowania zapisów. W ramach prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność braku wpływu na zaistniałe naruszenie. (...). wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła rażące naruszenie art. 10, art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 §1, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: kpa) oraz art. 92b i art. 92c utd poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym nieuwzględnienie wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez Spółką, które zwalniają ją z odpowiedzialności. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) r., znak (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał, że WITD prawidłowo ustalił stan faktyczny i słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. GITD uznał, że w przedmiotowej sprawie art. 92b utd nie znajdzie zastosowania, bowiem ustawodawca daje możliwość zastosowania tego przepisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Brak jest też podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 utd za względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które Spółka jako przedsiębiorca powinna przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów na istnienie okoliczności mogących obalić ustalenia organu I instancji. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) niezastosowanie w stosunku do Skarżącej zwolnienia z kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b utd, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu uzasadniał możliwość jego zastosowania; 2) brak umorzenia postępowania przez organ na zasadzie art. 92c utd, pomimo zebrania w postępowaniu dowodów wskazujących, że Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; 3) naruszenie przez organ zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 75, 77 i 80 kpa. W uzasadnieniu podano m. in., że stwierdzone naruszenia nie były spowodowane działaniem, udziałem bądź zaniechaniem Spółki. Przedmiotowych naruszeń dopuścił się wyłącznie pracownik - kierowca Skarżącej. W przedsiębiorstwie zapewniona jest prawidłowa organizacja pracy kierowców oraz system wynagradzania. Każdy z kierowców przed przystąpieniem do pracy przechodzi przeszkolenie w zakresie norm czasu pracy, przerw w pracy kierowców oraz obsługi urządzeń rejestrujących czas pracy, jak również pozostałych urządzeń zainstalowanych w pojeździe. Wynagrodzenie kierowców ustalone jest na poziomie znacznie przewyższającym wynagrodzenie minimalne. Pracownicy są godziwie wynagradzani. Skarżąca podkreśla, że nawet przy zapewnieniu najdalej posuniętych środków kontroli nie jest w stanie przewidzieć i zapobiec wszystkim nieprawidłowościom, jakich mogą się dopuścić zatrudnieni kierowcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej: ppsa). Uzasadniając wyrok WSA na wstępie przytoczył treść art. 92b ust. 1 utd. Stwierdził, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie chodziło w niej o naruszenia dotyczące czasu pracy kierowcy. Dalej Sąd I instancji wskazał na art. 92c ust. 1 pkt 1 utd stanowiący, że podmiot wykonujący przewóz drogowy może uwolnić się od odpowiedzialności, jeśli okoliczności wskazują, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. WSA uznał, że obie wskazane w tym przepisie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie dla zastosowania umorzenia postępowania. Stwierdził, że nie można przy tym uznawać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a utd. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. WSA wyjaśnił, że prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. WSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 (30/2/A/2008). Podkreślił, że w przepisach art. 92b oraz 92c utd chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 utd nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. W ocenie WSA przedsiębiorca ma możliwość wprowadzenia takiego systemu motywacyjnego, by nagradzać kierowców za jazdę bez naruszeń przepisów, nie poprzestając na ich karaniu np. naganami. Sąd I instancji uznał, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenie świadczy o wadliwej organizacji pracy przez Skarżącą, która te uchybienia bagatelizuje, przerzucając odpowiedzialność na kierowcę. WSA zauważył, że stwierdzone uchybienie nie było jedynym. Kierowca poruszał się również z naruszeniem przepisów o okresowych ograniczeniach oraz zakazie ruchu niektórych pojazdów na drogach i nie okazał wymaganej dokumentacji. Było to bezsporne, co przyznano na rozprawie i skoro z tytułu jazdy wbrew zakazowi ruchu kierowca otrzymał naganę. (...)Spółka Jawna zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) r. poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. r. numer (..), oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to art. 145 § 1 pkt 1a, 145 § 1 ust. 2, oraz art.. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż obiektywna odpowiedzialność skarżącego jako przedsiębiorcy transportowego uzasadnia możliwość nakładania na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dokonywanych przez pracownika skarżącego (kierowcę), podczas gdy skarżący wykazał i uzasadnił na etapie postępowania, że nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł ani założyć, ani przewidzieć. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie przez kierowcę przez nich zatrudnionego za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie i zasadnie uznały, że nie zaszły przesłanki egzoneracyjne wskazane w art. 92c utd. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego nie precyzuje, czy zarzuca błąd wykładni przepisów prawa, czy też niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie wskazuje na to, że Skarżący w istocie zarzuca niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przez organy i zaakceptowanie tego przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy w jego ocenie nie miał on jako przedsiębiorca transportowy wpływu na powstanie naruszenia dokonanego przez kierowcę, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżący nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym należy wskazać, że art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). W orzecznictwie przyjmuje się, że sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Na kanwie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, tego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się również, że zamontowania przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący transport nie mógł przewidzieć, na którą nie miał wpływu, a samo naruszenie, tj. założenie magnesu - za zdarzenie, którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności, jaką skarżący kasacyjnie powinien się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 4/18, z 1 lipca 2020 sygn. akt II GSK 397/17). Przedsiębiorca transportowy powinien przewidywać możliwość dokonywania naruszeń przepisów prawa przez kierowców i zapobiegać im nie tylko przez szkolenia, żądanie oświadczeń o przestrzeganiu przepisów, system wynagrodzenia, czy organizacje tras i czasów przewozów w sposób umożliwiający wykonanie ich zgodnie z prawem, ale korzystać też z dostępnych możliwości technicznych pozwalających na bieżący nadzór nad wykonywaniem przewozów przez jego pracowników Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organów i Sądu I instancji, że skoro, stwierdzono w wyniku przeprowadzonej kontroli użycie przez pracownika Skarżącego niedozwolonego urządzenia zakłócającego pracę tachografu, a dodatkowo przewóz był dokonywany w czasie, gdy istniały ograniczenia w ruchu samochodów ciężarowych, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie zaistniała przesłanka wyłączająca odpowiedzialność przewoźnika (podmiot wykonujący przewóz drogowy, o jakiej mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd). Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny, co powodowało niemożność zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1a art. 145 § 1 ust. 2 oraz art. 135 ppsa, a więc Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia tych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając prawidłowość wyroku Sądu I instancji, na podstawie art. 184 pppsa oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.