II GSK 198/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 39/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. P. na zarządzenie Prokuratora Okręgowego w Opolu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu pracy kolegium prokuratury okręgowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 39/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. P. na zarządzenie Prokuratora Okręgowego w Opolu z [...] maja 2019 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu pracy kolegium prokuratury okręgowej. W uzasadnieniu WSA wskazał, że przedmiotem rozpoznania w tej sprawie była skarga A. P. na zarządzenie Prokuratora Okręgowego w Opolu z [...] maja 2019 r. wydane w sprawie wprowadzenia regulaminu pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu. Skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności, bądź uchylenia wskazanej czynności/aktu, złożyła jednocześnie szereg wniosków procesowych, w tym m.in. żądanie wyłączenia jednego z sędziów orzekających w WSA w Opolu, a także żądanie uzupełnienia materiału dowodowego oraz wstrzymania postępowania konkursowego na stanowisko prokuratora do czasu rozstrzygnięcia skargi przez WSA w Opolu. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy. WSA w Opolu odrzucił skargę stwierdzając, że nie podlega ona właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, bowiem jej przedmiotem jest zarządzenie wprowadzające regulamin pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu, tj. czynność dokonana w ramach kompetencji przysługujących Prokuratorowi Okręgowemu. Sąd I instancji wskazał, że upoważnienie ustawowe do wydania przedmiotowego zarządzenia stanowił m.in. art. 23 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym prokuraturą okręgową kieruje prokurator okręgowy, a także art. 52 tej ustawy, wedle którego kolegia prokuratur okręgowych działają na podstawie uchwalonych przez siebie regulaminów. Z kolei w § 56 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2018 r. poz. 1470) - stanowiącego akt wykonawczy do ustawy Prawo o prokuraturze - uściślono, że prokuratorzy pełniący funkcje kierownicze zapewniają prawidłową i sprawną realizację zadań służbowych w powierzonych im jednostkach i komórkach organizacyjnych prokuratury oraz właściwą organizację pracy, a w szczególności usprawniają organizację i techniki pracy w jednostce. Zdaniem Sądu, przytoczone przepisy dowodzą, że wprowadzony zaskarżonym zarządzeniem Regulamin stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zarządzenie to nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-9, art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a. Sąd I instancji rozważył również, czy kwestionowany Regulamin może być kwalifikowany jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem WSA, przedmiot skargi nie posiada waloru aktu określonego w tym przepisie, wobec czego Sąd uznał, że skarga na przedmiotowy Regulamin jest niedopuszczalna. Nie kształtuje on bowiem bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jest jedynie dokumentem skierowanym do nieskonkretyzowanych z góry adresatów i nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. WSA uznał, że wobec niedopuszczalności skargi, bezprzedmiotowe było orzekanie odnośnie żądania wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy i żądania uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd wyjaśnił, że złożenie przedmiotowych wniosków odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto sędzia objęty żądaniem wyłączenia nie orzekał w tej sprawie. Niedopuszczalność skargi skutkuje zaś tym, że sąd nie może formułować ocen prawnych w odniesieniu do zarzutów mających przemawiać, zdaniem skarżącej, na rzecz zasadności jej skargi. Z tych względów nie podlegał rozpoznaniu wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca, działająca samodzielnie jako czynny adwokat. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej i skargi, oceny zasadności skargi, 2) toczenie procesu konkursowego w taki sposób, że zachodzi dyskryminowanie skarżącej z bezprawnym wpływem na organy i decydentów ws. a za tym nieważność postępowania. Jednocześnie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania, a także o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie skargi w całości lub w części, lub uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania oraz uchylenie zaskarżonego zarządzenia Prokuratora Okręgowego w Opolu i przekazanie sprawy poza właściwość opolską i wrocławską. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od wszelkich kosztów sądowych i ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika z urzędu lub uznanie reprezentacji własnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku WSA w Opolu zaskarżone zarządzenie Prokuratora Okręgowego w Opolu jest aktem podlegającym pod kognicję sądów administracyjnych i skarga stanowi środek prawny podlegający pod kompetencję i właściwość WSA w Opolu. W ocenie skarżącej, "zarządzenie zaskarżone jest w trybie indywidualnym i konkretnym postępowaniu konkursowym, w którym podlega się pod władczość tego aktu i który może naruszać prawa w sposób zindywidualizowany, a nie potencjalny, a nie abstrakcyjnie przez osobę i w sytuacji niezwiązania jej konkretnym interesem i sytuacją. Nadto przepis nie stanowi wprost, aby akty miały mieć charakter indywidualny, jedynie korespondowanie z innym aktem normatywnym rangi ustawy, a to art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) pozwala odnieść się i prowadzi do stwierdzenia, że chodzi o to, by procedowanie odbywało się w sprawach indywidualnych, co w niniejszym casusie zachodzi.". Zdaniem skarżącej, zaskarżone zarządzenie ma o tyle charakter publicznoprawny, że dotyczy każdego z kandydatów i każdego z członków kolegium i osób z ich ramienia. W ocenie skarżącej "sprawy nie przekazano wg właściwości innemu organowi na wypadek zakwalifikowania do innego trybu lub organu wg treści pisma/skargi, a nie jej formy lub choćby przełożonemu służbowemu. Wobec powyższego nie można odmówić zasadności żądaniu rozpoznania.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania sądowego występuje w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a, tj. gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17, LEX nr 2783389; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W tych okolicznościach, wobec niezachodzenia podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarżąca kasacyjnie zarzuca "naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej i skargi, oceny zasadności skargi" (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz "toczenie procesu konkursowego w taki sposób, że zachodzi dyskryminowanie skarżącej z bezprawnym wpływem na organy i decydentów ws. a za tym nieważność postępowania" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Przed odniesieniem się do tak postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Z uwagi na te rygory został ustanowiony tzw. przymus adwokacki, który ma z założenia gwarantować prawidłowe sporządzenie skargi pod względem formalnym, tj. w taki sposób aby sąd kasacyjny miał szansę rozważyć jej zarzuty i przytaczaną na ich poparcie argumentację. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut kwestionuje odrzucenie skargi przez sąd pierwszej instancji z powodu nieprawidłowego uznania przez sąd, że zaskarżone zarządzenie Prokuratora Okręgowego w Opolu z [...] maja 2019 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu pracy kolegium prokuratury okręgowej nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, podczas gdy - zdaniem skarżącej - jest ono zaskarżone w trybie indywidualnym i w konkretnym postępowaniu konkursowym, w którym podlega się pod władczość tego aktu, a ponadto ma ono charakter publicznoprawny, ponieważ dotyczy każdego z kandydatów i każdego z członków kolegium i osób z ich ramienia. Stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP rozpoznający sprawę sąd musi być właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły. Posłużenie się przez ustrojodawcę przymiotnikiem "właściwy" wskazuje, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko przed sądem właściwym ze względu na przedmiot sprawy (por. J. Boć [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej; J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 91). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej." Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; LEX nr 2740251; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1909/09; LEX nr 586991). Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.), ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 p.p.s.a. przewiduje, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania tych spraw powołane są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie NSA prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Zarządzenie Prokuratora Okręgowego w Opolu wydane w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu Pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu, było czynnością podjętą w zakresie udzielonego upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 23 § 3 oraz art. 52 ustawy Prawo o prokuraturze. Organizację i zakres działania kolegiów prokuratur okręgowych wyznaczają właśnie regulaminy, wprowadzając prawidłową i sprawną realizację zadań. Zaskarżone zarządzenie stanowi zatem bez wątpienia akt kierownictwa wewnętrznego i nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Regulamin pracy kolegium prokuratury okręgowej nie stanowi działania administracji publicznej podejmowanego w stosunku do podmiotów w sprawach indywidualnych. Przedmiotem działania organów administracji publicznej podejmowanego w sprawach indywidualnych winien być bowiem określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżone zarządzenie nie zostało również wydane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy sprawy administracyjnej, czyli zadań i kompetencji wykonywanych w formie władczej z wykorzystaniem elementu władztwa administracyjnego. W żadnej mierze nie można przyjąć, iż Regulamin pracy kolegium prokuratury okręgowej kształtuje w sposób bezpośredni prawa lub obowiązki jednostki, wynikające z przepisu prawa materialnego i z jednoczesnym zastosowaniem władztwa państwowego. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą należało uznać, że zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, adresowanym nie do jednostki w jej sprawie indywidualnej, która to osoba w wyniku tej czynności mogłaby uzyskać uprawnienie, lub na którą czynność ta mogłaby nałożyć obowiązki, lecz jest to akt skierowany do bliżej nieokreślonej grupy podmiotów. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie prokuratora nie mieści się w katalogu aktów i czynności należących do kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte zarówno w ramach postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w tym przepisie procedur, jak i poza nimi, także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż zaskarżone zarządzenie ma charakter publicznoprawny i jest aktem lub czynnością wydaną w trybie indywidualnym, w konkretnym postępowaniu konkursowym. Przedmiotowy regulamin nie jest bowiem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej jednostronnym, władczym i zewnętrznym aktem administracyjnym organu administrującego, rozstrzygającym sprawę administracyjną co do jej istoty, tj. ustanawiającym, zmieniającym lub znoszącym stosunki administracyjnoprawne. Trafnie zatem WSA w Opolu, wobec stwierdzenia braku kognicji, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym jest - w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - bezwzględną przesłanką odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę "jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości". W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 190). Wykładnia cyt. przepisu winna uwzględniać treść art. 58 § 4 p.p.s.a., wedle którego sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W przedmiotowej sprawie nie wskazano na takie orzeczenie. Wobec braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, nie mógł zostać uwzględniony także drugi ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut "toczenia procesu konkursowego w taki sposób, że zachodzi dyskryminowanie skarżącej z bezprawnym wpływem na organy i decydentów ws. a za tym nieważność postępowania" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że "pomimo nierozpoznania wniosków o wyłączenie nadal dopuszczane są ds. osoby których wnioski dotyczą a odpowiedzi na moją skargę pochodzą od Prokuratora Okręgowego Szanownej Pani L. K. co dec. o nieważności postępowania ws.", zarzuca zatem wadliwość postępowania przed organem. Niedopuszczalność drogi sądowej i w konsekwencji odrzucenie skargi, uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu dotyczącego niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i postępowania konkursowego, które doprowadziło do jego wydania. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA w Opolu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.