II GSK 2359/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. K. Spółki z o.o. w W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 724/11 w sprawie ze skargi P. P. K. Spółki z o.o. w W. Ś. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 724/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. K. Sp. z o.o. w W. Ś. (dalej: skarżącą) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 201 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Marszałek Województwa Ś. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., udzielił P. Produkcji K. M. i L. Sp. z o.o. (dalej: PPKMiL) koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "K.-T.", położonego na gruntach wsi T., gmina K., powiat r., województwo ś. Na wniosek PPKMiL, na podstawie art. 15 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmienił swoją wcześniejszą decyzję przedłużając czas jej obowiązywania do [...] grudnia 2019 r. Pismem z dnia [...] września 2010 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2010 r.) P. P. K. sp. z o.o. z siedzibą w W. Ś. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazując na posiadany interes prawny wynikający z przepisów § 2 ust. 1 i § 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzenia prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz. U. Nr 116, poz. 982 ze zm.), w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w związku z naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Jako dodatkową podstawę prawną wskazano z art. 6 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, wbrew przepisom ww. rozporządzenia doszło do naruszenia wolności gospodarczej spółki, a jej interes prawny wynika z okoliczności, iż samo postępowanie o udzielenie koncesji na przedmiotowe złoże rozstrzyga o jej prawach, bowiem skarżąca (tak jak PPKMiL) ubiegała się o tę koncesję nie otrzymując jej z powodu braku prawa do korzystania z informacji geologicznej. Skoro skarżąca ubiegała się w tym samym czasie o tę samą koncesję razem z PPKMiL to miała ten sam interes prawny co koncesjonariusz. Jej wniosek o odpłatne nabycie prawa do informacji geologicznej został złożony przed wnioskiem PPKMiL, a więc już w postępowaniu o udzielenie koncesji naruszono przepisy postępowania, co stanowi dodatkowy argument na istnienie interesu prawnego. Zdaniem skarżącej decyzja zmieniająca koncesję została wydana z obejściem prawa, gdyż została wydana na podstawie tych samych okoliczności, które istniały w dniu wydania koncesji – pozyskania od Skarbu Państwa przez PPKMiL prawa do informacji geologicznej. Decyzja zmieniająca z [...] kwietnia 2009 r. była nowym rozstrzygnięciem merytorycznym określającym inne prawo adresata koncesji do tej informacji. Dodatkowo zarzucono naruszenie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia i niepodjęcie przez PPKMiL działalności gospodarczej w terminie określonym w koncesji, tj. do września 2009 r. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Ś. z [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zmiany koncesji z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzając, że skarżąca posiadała wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Co prawda ubiegała się łącznie z PPKMiL o udzielenie koncesji na to samo złożę, lecz z powodu niespełnienia wymogów formalnych, jej wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że PPK nie uczestniczyła zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem koncesji dla PPKMiL, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą koncesję. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 listopada 2010 r. wskazując, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmieniającej koncesję. Zdaniem organu, to, że spółka domagała się w przeszłości udostępnienia prawa do informacji geologicznej nie uzasadnia jej interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej koncesję. Kwestia związana z żądaniem udostępnienia tej informacji nie ma związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej koncesję. Orzecznictwo przytaczane przez spółkę nie ma związku z jej obecną sytuacją prawną, dlatego wnioski o przeprowadzenie żądanych dowodów nie zasługiwały na uwzględnienie. Dokumenty wskazywane przez skarżącą, poza umową zawartą pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska a PPKMiL o korzystaniu z informacji geologicznej, nie są elementem akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dotyczą działań Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Środowiska o charakterze cywilnoprawnym, dlatego ich treść nie może rzutować na rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej. Natomiast problem weryfikacji zaskarżonej decyzji w drodze postępowania z urzędu nie może być przedmiotem zaskarżonej decyzji. P. P. K. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę zarówno Minister Środowiska, jak i P. P. K. M. i L. Sp. z o.o. w G. wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że kwestionując w zasadzie wszystkie decyzje koncesyjne wydane na rzecz PPKMiL skarżąca podważała prawidłowość udzielenia spółce PPKMiL dostępu do informacji geologicznej przedmiotowego złoża. Tymczasem już w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., przyszły koncesjonariusz wykazywał swoje prawa do dokumentacji zawierającej informacje geologiczne jako wynikające wyłącznie z umowy zawartej ze Skarbem Państwa. Strony umowy (spółka PPKMiL i Skarb Państwa) nie podważały jej ustaleń, także co do zapisu o możliwości zmiany postanowień tej umowy. Zatem organ koncesyjny podkreślając, że nie rozstrzyga o prawach PPKMiL do korzystania z dokumentacji geologicznej sprawdzając jedynie, że wnioskodawca takim prawem się legitymuje uznał, iż wolą Skarbu Państwa było udostępnienie w drodze "Umowy o oddanie mienia ..." również prawa do informacji geologicznej. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji koncesyjnej z dnia 19 sierpnia 2008 r. organ koncesyjny stwierdził brak interesu prawnego skarżącej do bycia stroną tego postępowania wskazując, że jej sprawa wprawdzie dotyczy tego samego terenu, lecz samo postępowanie nie dotyczy już tej samej sprawy (tą inną sprawą było rozpoznania złoża). Wymienioną decyzją udzielono PPKMiL koncesji do [...] kwietnia 2011 r. z obowiązkiem rozpoczęcia działalności od [...] czerwca 2009 r., a następnie umową z dnia [..] stycznia 2009 r. ze Skarbem Państwa (Ministrem Środowiska) udostępniono PPKMiL informację geologiczną na czas obowiązywania koncesji i na czas przedłużenia koncesji oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. przedłużono koncesję do dnia [...] grudnia 2019 r. Zatem jeszcze przed datą nakładającą na PPKMiL obowiązek rozpoczęcia działalności, zarówno udostępniono koncesjonariuszowi informację geologiczną, jak i przedłużono koncesję przy czym w umowie o udostępnieniu koncesji Minister Środowiska nie zbył posiadanych praw do informacji geologicznej, co wyraźnie zastrzeżono w oświadczeniach stron tej umowy. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała się interesem prawnym. Powoływanie się na przepisy § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem, uznał za chybione. Minister Środowiska zasadnie podkreślał, że przepisy te dotyczą jedynie sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które to rozporządzenie tym prawem odbywa się na drodze cywilnoprawnej. Przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne mogą wskazywać interes prawny strony postępowania administracyjnego, jednakże również w takim przypadku ten interes prawny powinien zostać usytuowany jako bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, bowiem interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną, lecz jest rozumiany jako obiektywna (faktycznie istniejąca) potrzeba ochrony prawnej oparta na konkretnym przepisie. Jeżeli, jak w rozpoznawanej sprawie, podmiot nie może wskazać konkretnej podstawy prawnej w powiązaniu z sytuacją faktyczną, lub nie może tej sytuacji faktycznej powiązać ze swoją sytuacją prawną, nie może uzyskać statusu strony postępowania administracyjnego. Skarżąca nie wykazała, by zarówno koncesja jako decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak i decyzja ją zmieniająca z dnia [...] kwietnia 2009 r. miały wpływ na jej sytuację prawną. Rozstrzygnięcia te w żaden sposób nie uszczuplają praw skarżącej w wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, zatem tym bardziej praw tych jej nie pozbawiają, ani nie obarczają żadnymi obowiązkami. Zdaniem Sądu I instancji, nietrafne było również wywodzenie przez skarżącą z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podstawy własnego interesu prawnego, podobnie jak z przepisów ustrojowych – art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, ponieważ żadne jej prawa wynikające z tych przepisów nie zostały, skutkiem koncesji wydanych w sprawie ograniczone. Także skutkiem tych decyzji administracyjnych skarżąca nie została pozbawiona prawa do wykonywania działalności gospodarczej. W związku z tym powołane przepisy nie mogły uzasadniać interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P. P. K. Sp. z o.o. w W. Ś. wnosząc u uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w jego ramach naruszenie przepisu: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie mimo: i. naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 28 i przepisu art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., ii. naruszenie przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 155 k.p.a., iii. naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz 7 k.p.a., iv. naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 6 i art. 7 k.p.a. i w konsekwencji art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji RP. b) art. 153 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, iż wydanie decyzji z dnia 19 sierpnia 2008 r. nastąpiło wbrew stanowieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, co w następstwie jest pominięciem normowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to poprzez: a) błędną wykładnię normowania § 2 ust. 1 rozporządzenia i ust. 9 rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. b) niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany, to jest stanowienia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, normowania § 2 ust. 1 rozporządzenia i § 2 ust. 9 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. c) Niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany, a to przepisu art. 58 § 1 kodeksu cywilnego oraz przepisów art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 118, poz. 561 ze zm.). W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że przymiot strony jej przysługujący w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z bezprawnego działania organu. Za bezprawne należało uznać zachowanie organu określone jako "zwodzenie" skarżącej Spółki w celu późniejszego przekazania informacji geologicznej na rzecz adresata koncesji. Bezprawność dotykająca bezpośrednio wnoszącego skargę uzasadnia jego interes prawny w podejmowaniu starań o usunięcie lub naprawienie tej bezprawności. Skarżąca przedstawiła na każdym etapie merytorycznego rozpoznania sprawy dowody z dokumentów, które zostały pominięte, a które wskazywały na bezprawne działanie organu administracji w sprawie złożonego przez nią wniosku o udostępnienie prawa do uzyskania informacji geologicznej, który to wniosek został następnie pozostawiony bez rozpatrzenia. Przywołując poszczególne dowody, które zostały złożone w toku postępowania celem wykazania bezprawności organu w sprawie skarżącej o udostępnienie prawa do uzyskania informacji geologicznej, zarzucono, że dowody te potwierdzają stanowisko o wydanie bez podstawy prawnej decyzji udzielającej koncesji do PPKMiL Sp. z o.o. w G. na wydobywanie Kruszywa ze złoża "K.–T.". Zdaniem autora skargi kasacyjnej tego rodzaju bezprawne działanie organu administracji uniemożliwiło skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. To bezprawne działanie organu odnoszące się wprost do skarżącej jest naruszeniem jej interesu prawnego, a z powołanych dokumentów wynika przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bezprawność dotykająca bezpośrednio wnoszącego skargę uzasadnia jego interes prawny w podejmowaniu starań o usunięcie lub naprawienie tej bezprawności. Skarżąca zauważyła, że wskazywane przez nią konkretne dokumenty rozstrzygają o jej sprawie, a jednocześnie dowodzą, iż są wynikiem wyłącznie postępowania administracyjnego poza sferą cywilnoprawną. Skarżąca zauważyła, że nie otrzymała prawa do informacji geologicznej, ale także nie otrzymała żadnej odmowy, chociaż organ zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem, był zobowiązany do zajęcia stanowiska. W ocenie skarżącej zawieranie umowy do rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem regulowane jest też prawem administracyjnym, co ma znaczenie dla skarżącej przy ocenie jej nowo powstałego interesu prawnego. Powyższe dowodzi, że powstała sytuacja w następstwie nieprzestrzegania przez organ przepisów prawa z pokrzywdzeniem skarżącej w sposób jednoznaczny tworzy jej nowy interes prawny. Zarzucono też, że podstawa interesu prawnego skarżącej ma swoje źródło także w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez spowodowanie naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, a to wskutek postępowania organu niezgodnie z przepisami, wprowadzenie przez organ skarżącej w błąd poprzez udzielenie informacji, że jej sprawa jest w toku załatwiania, przy jednoczesnym załatwieniu sprawy na rzecz adresata decyzji. Zarzucono, że wykładnia art. 28 k.p.a. nie może być prowadzona w oderwaniu od art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielająca PPKMiL Sp. z o.o. w G. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "K.-T." została wydana wbrew art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne, co stanowi spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż adresat decyzji nie posiadał prawa do informacji geologicznej w dniu wydania tejże decyzji. Nie istniała też podstawa do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., ponieważ taka decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć kwestii nowych, zaś tryb postępowania przewidziany w tym przepisie nie przewiduje działania na wiosek. Zmiana elementu decyzji, to jest czasu jej obowiązywania w trybie tego przepisu nie zasługuje na aprobatę, w szczególności, że zmiana nastąpiła tylko i wyłącznie w oparciu o okoliczności, które nie istniały w dniu wydania decyzji pierwotnej, to jest pozyskania przez adresata decyzji innego prawa do informacji geologicznej. Skarżąca przedstawiła argumenty, które w jej ocenie uprawniają przyjęcie tego stanowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że PPKMiL Sp. z o.o. w Gliwicach nie otrzymała prawa do informacji geologicznej, otrzymując majątek przedsiębiorstwa państwowego do odpłatnego korzystania. Odwołując się do umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa (byłego przedsiębiorstwa państwowego) do odpłatnego korzystania na podstawie art. 51 i 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2006 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, skarżąca zarzuciła, że wadliwie w sprawie o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa przyjęto, z uwagi na obowiązujące regulacje prawne, iż PPKMiL Sp. z o.o. w Gliwicach w oparciu o tę umowę otrzymała prawo do informacji geologicznej. P. P. K. M. i L. Sp. z o.o. w G. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu bierze pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania, określone w § 2 tego przepisu, które w sprawie nie występują. Oznacza to, że o zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Istota sprawy sprowadza się, z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia, czy skarżąca jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielającej PPKMiL Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "K.-T.". Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, lex nr 47969). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W literaturze przedmiotu zwraca się też uwagę, że ocena czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu (właściwego adresata decyzji) istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, jest niejednokrotnie bardzo trudna i wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna", Zakamycze 2004, s. 118–119). W sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1082/09; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe poglądy na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2009 r., wskazując na własny interes prawny, podniosła, iż również ubiegała się o przedmiotową koncesję, a jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania z powodu braku prawa do korzystania z informacji geologicznej. Takie rozstrzygnięcie przez organ administracji o jej wniosku dotyczącym udzielenia koncesji było, w ocenie skarżącej, skutkiem nieprawidłowego działania organu w postępowaniu rozstrzygającym o tym wniosku. Skarżąca wskazywała, że te okoliczności zaistniałe w sprawie kreują jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który znajduje oparcie w § 2 ust. 1 i § 2 ust. 9 rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. W świetle tego co wyżej wskazano, brak podstaw do uznania, że żądanie skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej warunki koncesji z przyczyn wskazanych w tym wniosku, implikuje zmianę któregokolwiek z elementów stosunku administracyjnoprawnego, który został ukształtowany decyzją koncesyjną oraz decyzją ją zmieniającą. Oczywiście kwestia rozpoznawana w zwykłym postępowaniu nie jest tożsama z kwestią podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności), co nie oznacza, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ rozpoznaje nową sprawę administracyjną. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, weryfikacyjnego jest "kwestia istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej", jednakże sprawa administracyjna pozostaje ta sama (por. H. Knysiak-Molczyk "Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06, opubl. OSP 2007/4/42). Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej kwestii znaczenie ma, że na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowe znaczenie ma to, czy podmiot występujący z tego rodzaju żądaniem ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej dodać jedynie należy, że Sąd I instancji oceniając na gruncie sprawy administracyjnej ukształtowanej wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego trafnie uznał, że wskazywane przez skarżącą przepisy prawa nie kształtują odmiennie stosunku administracyjnoprawnego jaki został ukształtowany decyzją koncesyjną i decyzją zmieniającą. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że przepisy § 2 ust. 1 i ust. 9 rozporządzenia stanowią źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy te, jak trafnie to zostało wskazane, dotyczą sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które odbywa się w odrębnym trybie, poza postępowaniem koncesyjnym. Z kolei przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa górniczego i geologicznego określa jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o udzielenie koncesji. Natomiast zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do innych przepisów określających warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, potwierdza jego ustrojowy charakter. Przepis ten nie jest więc przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa. Odmiennej wykładni treści normy prawnej zawartej w art. 6 ust. 1 ww. ustawy nie uzasadniają powoływane przez skarżącą przepisy art. 2, 20 i art. 22 Konstytucji RP, które jedynie precyzują zasady, na jakich opiera się ustrój gospodarczy, a które wyznaczają władzom publicznym, zwłaszcza ustawodawcy, zakres arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych przy tworzeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, lex nr 1081027; M. Sieradzka "Prawne ujęcie wolności działalności gospodarczej" glosa do wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 338/10, lex/el 2012). Reasumując stwierdzić należało, że wskazywane przez skarżącą elementy określające jej legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wprost dowodzą na istnienie jedynie interesu faktycznego. Wszelkie niezbędne do rozstrzygnięcia tej kwestii okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione, zatem zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a/ oraz pkt 2 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej są chybione. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w pkt 1 lit. b/ petitum skargi kasacyjnej, bowiem regulacja zawarta w tym przepisie nie odnosi się do twierdzeń zawartych w decyzji administracyjnej. Określona w art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sytuacji, gdy zostały wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie występowała. Całkowicie są chybione pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, gdyż ich istota sprowadza się do twierdzenia z jakich przyczyn faktycznych i prawnych, w ocenie skarżącej, decyzja zmieniająca z dnia 29 kwietnia 2009 r. rażąco narusza prawo. Te kwestie były poza zakresem rozważań zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz wyroku Sądu I instancji, gdyż istota rozstrzyganej sprawy dotyczyła jedynie oceny co do kwestii warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji kwestie objęte tymi zarzutami musiały pozostać poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przyczyn wyżej wskazanych, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.