II GSK 2670/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Braniewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 577/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 577/21, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Braniewie, działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Braniewskiego, ostateczną decyzją z [...] maja 2014 r., zezwolił Województwu Warmińsko-Mazurskiemu na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1149N odc. w miejscowości W. (działka geodezyjna nr ewidencyjny [...] obręb W., gm. F. oraz drogi powiatowej Nr 1308N odc. od miejscowości W. do miejscowości P. kanalizacji telekomunikacyjnej, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o łącznej powierzchni zajętego pasa drogowego (rzutu poziomego) - 129,185 m2, na okres od [...] maja 2014 r. do [...] grudnia 2039 r. Ustalono również opłatę za umieszczenie wymienionych urządzeń za rok 2014 w wysokości 9.071,26 zł i za lata następne (2015–2039) – 14.210,35 zł rocznie. Województwo Warmińsko-Mazurskie pismem z [...] marca 2020 r. wystąpiło z wnioskiem o zmianę tej decyzji w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na kwoty nie wyższe niż ustalone uchwałą Nr XIV/119/20 Rady Powiatu Braniewskiego z 21 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVIII/372/14 Rady Powiatu Braniewskiego z 9 września 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powietowych (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 28 stycznia 2020 r. poz. 576; dalej: uchwała Nr XIV/119/20). Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Braniewie decyzją z [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.; dalej: u.d.p.), odmówił zmiany decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią stawki opłat obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Natomiast stawki za zajęcie pasa drogowego ustalone powołaną uchwałą odnoszą się do decyzji wydawanych w postępowaniach administracyjnych wszczętych po tej dacie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej także: Kolegium lub SKO), decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. i w związku z § 1 (pkt 4 załącznika) uchwały Nr IX/90/11 Rady Powiatu Braniewskiego z 27 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2011 r. poz. 1968) i § 1 (pkt 4 załacznika) uchwały Nr XIV/119/20 uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2021 r. i orzekło o zmianie ostatecznej decyzji z [...] maja 2014 r. w ten sposób, że ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego: za rok 2020 w wysokości 5.737,23 zł, w tym za styczeń, luty, marzec i 8 dni kwietnia 2020 r. w wysokości 3.854,31 zł; od [...] kwietnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wysokości 1.882,92 zł; za każdy kolejny rok od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2039 r. w wysokości po 2.583,70 zł. Kolegium nie podzieliło stanowiskaorganu pierwszej instancji, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca brakiem tożsamości sprawy administracyjnej uniemożliwiająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie było podstaw, aby ustawowy nakaz dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., nałożony przez art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815; dalej: ustawa nowelizująca) traktować jako zmianę stanu prawnego. Pomimo wskazanego nakazu dostosowania stawek, nie uległy bowiem zmianie przepisy prawa materialnego, tj. przepisy ustawy o drogach publicznych, stanowiące podstawę prawną decyzji ostatecznej, o której zmianę wniosła strona. Ponadto, w ocenie SKO, za zmianą decyzji przemawiał zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny, jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 155 k.p.a. przewidującego wzruszenie decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. W ocenie Sądu charakter zmienianej decyzji (uznaniowy bądź związany) nie przesądzał o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powodem wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zmianę decyzji było wejście w życie uchwały Nr XIV/119/20, którą znacząco obniżono wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Sąd podkreślił, że zmiana ta była efektem wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej, którą zmieniono m.in. art. 40 ust. 8 u.d.p. wprowadzając ograniczenie w możliwości ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Ustawa nowelizująca wprowadziła również obowiązek dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p. Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Prokuratora, że celem ustawodawcy było stosowanie nowych stawek, wyłącznie do nowych inwestycji. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji, uznał, że zmniejszenie dochodów przeznaczanych na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i ochronę dróg wynikające z niższych stawek opłat pozwoli na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpłynie na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa. Ponadto, w ocenie Sądu, interesu społecznego nie można wiązać jedynie z budową sieci telekomunikacyjnej, jak twierdzi Prokurator, ale także z jej eksploatacją. W ocenie WSA zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jednakże nie musi być to dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Wysokość samej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Oznacza to, że SKO, ustalając opłatę na podstawie nowych stawek, działało w granicach tej samej sprawy administracyjnej. W podstawie prawnej wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Prokurator Rejonowy w Braniewie, zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji związanych oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu w okolicznościach niniejszej sprawy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; b) art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca poprzez uchylenie art. 40f u.d.p. nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego; c) art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie; 2. przepisu postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony sprowadzające się do pominięcia opisywanego w skardze katalogu zadań publicznych realizowanych przez samorządy powiatowe, a oparciu się jedynie na nienormatywnej treści uzasadnienia aktu prawnego. Podnosząc te zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Województwo Warmińsko-Mazurskie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Prokurator Rejonowy w Braniewie w pismach z 3 grudnia 2021 r. i 20 grudnia 2021 r. podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Z kolei Województwo Warmińsko-Mazurskie w pismach z 14 i 19 stycznia 2022 r. powołało się na szereg orzeczeń WSA w Olsztynie oddalających skargi Prokuratora w podobnych sprawach i odniosło się do wspomnianych pism Prokuratora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Istota sporu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Jednocześnie, odnosząc się do argumentów zawartych w piśmie Prokuratora z 20 grudnia 2021 r. należy wyjaśnić, że na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miały wpływu uregulowania ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 32; dalej: ustawa zmieniająca), szczególnie jej art. 3 i 5. Przepis art. 3 tego aktu stanowi: "W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595) w art. 40 po ust. 6c dodaje się ust. 6d w brzmieniu: "6d. Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.". Z kolei w myśl art. 5 Ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie art. 155 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d u.d.p., stosuje się przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Powołane przepisy weszły w życie 18 stycznia 2022 r., na mocy art. 6 ustawy zmieniającej. Należy więc podkreślić, że art. 5 ustawy zmieniającej wszedł w życie już po wydaniu decyzji przez organy administracji, jak i po ich kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Przy tym zasadą, wynikającą z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 p.p.s.a., jest że sądy administracyjne, badając legalność działania administracji, orzekają biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji, a nie przez sąd. Natomiast ustawa zmieniająca nie przewiduje stosowania omawianej regulacji do spraw już zakończonych decyzją ostateczną. W punkcie wyjścia do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt: II GSK 180/21, II GSK 55/21, II GSK 179/21, II GSK 185/21 i II GSK 377/21 oraz z 28 października 2021 r., sygn. akt: II GSK 1588/21 i II GSK 1596/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 180/21 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 4224/17, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty. Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie – jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne. Gdyby nawet idąc tokiem rozumowania autora skargi kasacyjnej, ograniczyć zakres stosowania art. 155 k.p.a. wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy – z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter – obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, że regulacji art. 155 k.p.a., podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Przyjmując, że rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to należy uznać, że suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z 27 lipca 2021 r. sygn. akt: II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni zgadza się Sąd w obecnym składzie. Wbrew twierdzeniom Prokuratora Rejonowego w Braniewie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że nie jest również tak, że zmianie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Braniewie w zakresie, objętym wnioskiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jak już wspomniano, istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej uzasadnione interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie stanu prawnego, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, s. 845-848, Warszawa 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2018 r. z. 9 poz. 96). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji z [...] maja 2014 r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Tezy przeciwnej nie sposób jest wywodzić także z okoliczności zmiany stanu prawnego sprawy, bowiem nadal zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, zmiana kategorii drogi - w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną - nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość, w przedstawionym powyżej rozumieniu, stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., jak również uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Przemawiają za tym wspomniane wcześniej zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie (por. postanowienie NSA z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GW 12/14 oraz postanowienia z 23 marca 2018 r., sygn. akt II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17 i II GW 2/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie. W tym kontekście należy podkreślić, że nie ma wątpliwości, że przy wydawaniu nowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wskazanych odcinków, w stanie prawnym ukształtowanym uchwałą Nr XIV/119/20, organ zobowiązany jest uwzględnić nowe stawki opłaty - właściwe dla dróg gminnych. Analiza omawianych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że właśnie wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad - demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Konkludując zatem należy podkreślić, że skoro skutkiem uchylenia art. 40f u.d.p. jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to dopiero zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego w Braniewie, że zmiana decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż pozbawia Powiat znacznej części dochodów, które są przeznaczane na poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi i ochronę dróg, co miałoby prowadzić do naruszania art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji oraz SKO, że za zmniejszeniem wspomnianych opłat przemawia ten sam interes społeczny, bowiem zmniejszenie wysokości opłat pozwala na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, co wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa. Zagadnienie to zostało wnikliwie omówione w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej i stanowiło jeden z zasadniczych powodów jej uchwalenia. Trafna była zatem konstatacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że za zmianą decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawia zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny (na który wskazał sam ustawodawca), jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych, czemu ma służyć obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla inwestycji telekomunikacyjnych. Z omówionych względów niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. W konsekwencji, za niezasadne należało uznać także pozostałe, powiązanie z nim zarzuty, w tym naruszenia art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej poprzez błędną wkładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca poprzez uchylenie art. 40f u.d.p. nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tym kontekście należy zauważyć, że kwestię dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty należnej z tego tytułu, poprzednio regulował przepis art. 40f u.d.p., który obowiązywał od 1 lipca 2016 r. do 24 października 2019 r. Stanowił on, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (art. 40f ust. 1 u.d.p.). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie tej uchwały ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (art. 40f ust. 1 u.d.p.). Powyższy przepis został uchylony, na mocy art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej i utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Należy jednak zaznaczyć, że ani w ustawie nowelizującej, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty. Dodatkowo przed wskazaną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. miał następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł." W poprzednim stanie prawnym prawodawca nie różnicował zatem wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie. Mając powyższe uwagi na względzie należy podkreślić, że skoro sensem regulacji intertemporalnych jest często pozostawienie norm prawa dawnego, jako obowiązujących w systemie prawa, mimo wejścia w życie nowych przepisów – wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori, to brak uregulowań intertemporalnych w tym zakresie należy więc interpretować jako sytuację, w której ustawodawca w sposób milczący – "dorozumiany" opowiada się za stosowaniem nowych przepisów. Uzasadnieniem przecież zasady nakazującej generalnie uznawać za uchylone przepisy wcześniej ustanowione, jeżeli są niezgodne z przepisami późniejszymi, jest przekonanie, że późniejszy w czasie przepis jest bliższy aktualnej woli prawodawcy oraz jest lepszym odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych (zob. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 71-102; K. Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1978, z. 2, s. 6; P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997, z. 1, s. 150; W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Zakamycze 2003, s. 513; A. Skoczylas, Zagadnienia międzyczasowe w prawie administracyjnym, w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa Jarosław Mikołajewicz, Warszawa 2015 s. 241-300 oraz powołana tam literatura). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości występujących na etapie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Okoliczność, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się lakonicznie odnośnie do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie usprawiedliwia w sposób dostateczny zarzutu naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając warunki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z podniesionych w skardze zarzutów oraz innych pismach procesowych sprawy, jak także do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło, albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16 oraz z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się więc nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.