II GSK 319/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1018/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 27 marca 2018 r. nr DPS-WPO.6137.1.2018.MZ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w . na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1018/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) z 27 marca 2018 r. nr DPS-WPO.6137.1.2018.MZ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła A. S.A. w W. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 pkt. 8 art. 4, art. 5 oraz art. 21 § 2 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (dalej: "Ordynacja podatkowa", "o.p.") stosowanych odpowiednio w związku art. 156 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz.U. z 2017, poz. 870; dalej: u.o.f.e.), poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów i w konsekwencji niezastosowanie pierwszego z nich tj. art. 68 ust. 1, co przejawiło się w nietrafnym przyjęciu, że zarzucane przez KNF zaniechanie A. w dążeniu do osiągnięcia maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności lokat A., poprzez spóźnione podjęcie decyzji o sprzedaży akcji C., spółki prawa stanu Delaware Stanów Zjednoczonych Ameryki (dalej "C.") tj. dniu 2 kwietnia 2013 r., nie uległo przedawnieniu karalności z dniem 31 grudnia 2016 r. - podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 1 ust. 1 w zw. art. 3 pkt. 8, art. 4, art. 5 oraz art. 21 § 1 pkt 2 o.p., zastosowanych odpowiednio do postępowania prowadzonego przez organ nadzoru na podstawie art. 156 u.o.f.e. prowadzi do wniosku, że nałożona na A. przez organ nadzoru kara pieniężna jest konsekwencją ocenionego jako uchybienie zaniechania przez A. określonego zachowania się, zgodnie z jego powinnością wynikająca ze wskazywanego przez organ nadzoru art. 139 u.o.f.e., które ustało w dniu 2 kwietnia 2013 r., a zatem zdarzenia o charakterze niepodatkowym, do którego należy zastosować wynikający z art. 68 ust. 1 o.p. 3-letni termin przedawnienia karalności, - co ostatecznie doprowadziło do oddalenia skargi A. na decyzję KNF z 27 marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję KNF z 21 listopada 2017 r., mimo że nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w związku z upływem, wynikającego z prawidłowej wykładni wyżej przytoczonych przepisów Ordynacji podatkowej, terminu przedawnienia karalności w dniu 31 grudnia 2016 r., a co powinno skutkować uchyleniem tej decyzji przez WSA; 2) art. 139 w zw. z art. 156 u.o.f.e. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, co przejawiło się w nietrafnym przyjęciu, że art. 139 u.o.f.e. może stanowić samoistną podstawę prawną dla stwierdzenia naruszenia przez A. przepisów u.o.f.e. w zakresie lokowania środków otwartego funduszu emerytalnego, o której mowa w art. 156 u.o.f.e., a także, że przepis ten kreuje po stronie A. obowiązek konkretnego zachowania polegającego na "dołożeniu wszelkiej możliwej staranności aby nie doprowadzić do powstania strat" (s. 17 zaskarżonego wyroku), nie wskazując jednocześnie w czym owa należyta staranność winna się była przejawiać w okolicznościach rozstrzyganej sprawy, - podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 139 u.o.f.e. uwzględniająca treść tego przepisu: "Fundusz lokuje swoje aktywa zgodnie z przepisami niniejszej ustawy, dążąc do osiągnięcia maksymalnego bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych lokat" oraz systematyka rozdziału 15 u.o.f.e. wskazuje, że jest to przepis o charakterze ogólnym, wyznaczający sposób wykonywania przez A. obowiązków ustawowych w zakresie lokowania środków otwartego funduszu emerytalnego przewidzianych w art. 140-150 u.o.f.e., a w konsekwencji z przepisu tego organ nadzoru nie może wyprowadzać skonkretyzowanych obowiązków A., nie przewidzianych w przepisach u.o.f.e., w tym w treści art. 139 u.o.f.e., takich jak wymóg wcześniejszego podjęcia decyzji o sprzedaży akcji danej spółki, czy też przeprowadzenia dodatkowych, ponadstandardowych analiz prawnych ryzyk związanych z działalnością emitenta, - co ostatecznie, wobec braku ustalenia przez organ nadzoru innych naruszeń u.o.f.e. przez A., doprowadziło do oddalenia skargi A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 27 marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 21 listopada 2017 r., mimo że nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kary, przy braku podstawy prawnej do jej wydania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.; II. naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie przez WSA w Warszawie kontroli zgodności z prawem decyzji KNF z 27 marca 2018 r., co było konsekwencją niezasadnego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że nie naruszało przepisów postępowania niewskazanie przez organ nadzoru w postępowaniu przed wydaniem decyzji I Instancji okoliczności, które mogłyby uzasadniać nałożenie kary pieniężnej, w tym w szczególności okoliczności uzasadniających wszczęcie przez organ nadzoru postępowania w przedmiocie nałożenia kary, a także oddalenie przez organ nadzoru wniosków dowodowych A. zgłoszonych - po zapoznaniu się z tymi okolicznościami wskazanymi przez organ nadzoru po raz pierwszy w decyzji wydanej w I instancji - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które były i pozostają możliwe do przeprowadzenia a których prawidłowa ocena, wraz z przeprowadzonymi przez organ nadzoru dowodami, prowadzi do wniosku, że A. w zakresie inwestycji w akcje C. działało jak profesjonalny, racjonalny inwestor, podejmując bieżące decyzje zgodnie z własnym przekonaniem i w najlepszym interesie członków A., opierając się na zróżnicowanych informacjach i analizach pochodzących od podmiotów trzecich, podobnie jak inne instytucje zbiorowego inwestowania (fundusze emerytalne i inwestycyjne) posiadające w tym czasie akcje C., nie zaniechało natomiast wykonywania swoich obowiązków, które mogłoby być oceniane jako niezgodne z dyrektywą zawartą w art. 139 u.o.f.e. Ponadto, w związku z wyłonieniem się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, autor skargi kasacyjnej wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, które omówiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (punkt V). III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa więc zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując tym samym - jako przepis szczególny - treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanej do postępowania przed NSA na podstawie odesłania zawartego w art. 193 p.p.s.a. (zdanie pierwsze). Na tej podstawie prawnej możliwe jest ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA, którym oddalono skargę kasacyjną, wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, NSA w rozpoznawanej sprawie ograniczył się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. 3. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą trzech grup zagadnień, przy czym najdalej idący zarzut sformułowany został w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., jak też art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9,10,11 i 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są usprawiedliwione. Podkreślić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter norm ustrojowych i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie wyjątkowo, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowego jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo, gdy rozpoznając skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. 4. Jest oczywiste, że niniejsza sprawa nie jest wyłączona z kognicji sądów administracyjnych, przy tym została rozpoznana przez właściwy sąd. Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, czy i jakie inne kryteria kontroli, zamiast kryterium legalności, zastosował WSA w rozpoznanej sprawie. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie spółka nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia to jednak zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Wskazane w nich normy wyznaczają wyłącznie ramy kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, lecz nie określają zasad postępowania przed tym sądem, co jest przedmiotem odrębnej regulacji w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może więc budzić wątpliwości, że ewentualna wadliwość oceny legalności kontrolowanej decyzji organu administracji publicznej nie łączy się z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. 5. Przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Podzielić należy ugruntowany już w orzecznictwie NSA pogląd, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem; zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, przy czym niezadowolenie strony z wynikiem tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17). 6. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że naruszenie tego przepisu może być, co do zasady, przedmiotem skutecznego zarzutu jedynie w dwóch przypadkach - gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie, konieczne elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że z treści normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wywieść wniosku, że sąd pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do zarzutów skargi w sposób oczekiwany przez stronę i wskazany przez autora skargi kasacyjnej, a mianowicie poprzez odrębne rozważenie - jak to ujęto w skardze kasacyjnej - szeregu podnoszonych w skardze kwestii, których sąd nie rozważył lub nie wyjaśnił. Niewątpliwie obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest rozpoznanie istoty sprawy i z tego punktu widzenia należy oceniać poprawność przedstawionych przez ten sąd wywodów (zob. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19). Skoro w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji ustalił podstawę faktyczną rozstrzygania oraz rozważył poprawność zastosowania przez KNF przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku, uznać więc należy, że w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. 7. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić trzeba, że w tym zakresie najdalej idące wnioski sformułowano w odniesieniu do zagadnienia stosowania przepisów Ordynacji podatkowej - w aspekcie prawidłowej wykładni przepisu art. 68 § 1 tej ustawy w zw. z art. 2 § 1 ust. 1 w zw. art. 3 pkt. 8, art. 4, art. 5 oraz art. 21 § 1 pkt 2 o.p. W uzasadnieniu tego zarzutu zakwestionowano pogląd sądu pierwszej instancji, przyjmujący nieprzedawnienie nałożonej na skarżącą spółkę kary administracyjnej, który to pogląd - w ocenie autora skargi kasacyjnej - oparty został na wykładni zastosowanej przez organ. Wymaga podkreślenia, że pogląd ten sprowadza się do tezy, że decyzja KNF nakładająca administracyjną karę pieniężną, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego, ale go od podstaw kształtuje, w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Twierdzenie to oznacza z kolei, że w sprawach dotyczących kar administracyjnych nakładanych na podstawie art. 156 u.o.f.e., do czasu wydania w tym trybie decyzji przez KNF, nie powstaje obowiązek zapłaty wymierzonej kary i nie ma więc podstaw do zastosowania przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej - zarówno wprost, jak i też z uwzględnieniem modyfikacji stosowania tego przepisu. 8. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest już pogląd, że art. 68 § 1 o.p. nie znajduje - co do zasady - zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2022 r,. sygn. akt II GSK 1467/18; z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1778/18; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; z 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3636/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12). 9. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyżej przedstawiony pogląd, zauważając przy tym, że przeciwne stanowisko, przedstawione w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2593/14 oraz przytoczonych wyrokach WSA, nie było kontynuowane w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych i pozostaje odosobnione. Z tego też względu, NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdza, aby przy rozpoznawaniu wniesionej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - wymagające rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA (art. 187 § 1 p.p.s.a.). 10. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 139 w zw. z art. 156 u.o.f.e., który autor skargi kasacyjnej identyfikuje jako nietrafne uznanie, że art. 139 u.o.f.e. może stanowić samoistną podstawę prawną dla stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy (art. 156 u.o.f.e.) - w zakresie lokowania środków otwartego funduszu emerytalnego; jak też nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten kreuje obowiązek konkretnego zachowania, polegającego na "dołożeniu wszelkiej możliwej staranności aby nie doprowadzić do powstania strat" - nie wskazując jednocześnie "w czym owa należyta staranność winna się była przejawiać w okolicznościach rozstrzyganej sprawy". 11. Zgodnie z przepisem art. 139 u.o.f.e., fundusz lokuje swoje aktywa zgodnie z przepisami tej ustawy, dążąc do osiągnięcia maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych lokat. W myśl zaś art. 156 u.o.f.e., w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej w art. 4 pkt 31 ustawy z 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz.U. z 2013 poz. 1717), jeżeli fundusz nie przestrzega przepisów ustawy określających zasady działalności lokacyjnej lub nie wykona obowiązków określonych w art. 149 ust. 1, 2 i 4, organ nadzoru może nałożyć na A. karę pieniężną w wysokości do 500.000 zł. 12. Przepis art. 139 u.o.f.e. znajduje się w rozdziale 15 tej ustawy - "Działalność lokacyjna funduszy emerytalnych" - jako pierwsza jednostka redakcyjna tego rozdziału. Rozdział ten zawiera szereg norm prawnych, o zróżnicowanym stopniu szczegółowości, określających reguły działalności lokacyjnej funduszy emerytalnych. Podstawową dyrektywę tej działalności reguluje art. 139 u.o.f.e., wskazując wprost na obowiązek dążenia do osiągnięcia maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych lokat. Wskazana zasada działalności lokacyjnej ma niewątpliwie nadrzędny charakter w odniesieniu do pozostałych reguł tej działalności uregulowanych w rozdziale 15 u.o.f.e., bowiem w odróżnieniu od określających je w sposób kazuistyczny norm szczegółowych, zawiera normatywny wzorzec działalności lokacyjnej funduszy. Jest więc to zasada prawa, którą muszą respektować fundusze emerytalne, niezależnie od obowiązku przestrzegania innych norm prawnych, zarówno określonych w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, jak i innych aktach normatywnych wiążących te podmioty prawa. 13. Nie można więc zaakceptować poglądu autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 139 u.o.f.e. wyznacza "sposób" wykonywania obowiązków ustawowych w zakresie lokowania środków, przewidzianych w art. 140-150 tej ustawy, a w konsekwencji, że z przepisu tego nie można wyprowadzać skonkretyzowanych obowiązków nieprzewidzianych w przepisach (w tym w treści art. 139) - "takich jak wymóg wcześniejszego podjęcia decyzji o sprzedaży akcji danej spółki, czy też przeprowadzenia dodatkowych, ponadstandardowych analiz prawnych ryzyk związanych z działalnością emitenta". NSA zauważa, że nie jest możliwe wywiedzenie z treści przepisu art. 139 u.o.f.e. takiej normy prawnej, która zawierałaby dyspozycję "sposobu" wykonywania obowiązków w zakresie lokowania środków. Nie jest także możliwe, mając na uwadze treść analizowanego przepisu, zawężenie znaczenia zawartej w nim normy prawnej do ogólnikowej dyrektywy, nie nakładającej w istocie żadnych obowiązków na fundusz. W ocenie NSA, zawarte w tym przepisie pojęcie "dążyć" jednoznacznie bowiem wskazuje na wymóg osiągnięcie celu, któremu muszą być podporządkowane wszystkie działania związane z lokowaniem środków przez fundusz. Celem takim jest osiągnięcie maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych lokat, co ustawodawca uznał za regułę nadrzędną. 14. Wynikająca z art. 139 u.o.f.e. zasada prawna nie ma abstrakcyjnego charakteru, lecz jest jedną z podstawowych zasad działalności funduszy emerytalnych, które - co istotne - funkcjonują w ramach systemu zabezpieczenia społecznego obywateli, stworzonego przez państwo w celu realizacji konstytucyjnego prawa obywatel do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Konkretyzacja zasady określonej w art. 139 u.o.f.e. następuje na etapie stosowania prawa, a więc w ustalonym stanie faktycznym, przy czym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - w postępowaniu związanym z odpowiedzialnością za nieprzestrzeganie przez skarżącą kasacyjnie przepisów ustawy określających zasady działalności lokacyjnej (art. 156 u.o.f.e.), konkretyzacji tej zasady dokonał organ nadzoru, co jest przedmiotem spornej decyzji. 15. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano prawidłowości dokonanych przez Komisję Nadzoru Finansowego ustaleń, na podstawie których KNF uznała, że skarżąca kasacyjnie spółka popełniła delikt administracyjny w postaci naruszenia art. 139 u.o.f.e. Ma to istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny braku zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów określonych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w tym także dotyczących prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. jakkolwiek sformułowanych jedynie w ograniczonym zakresie - szczegółowo omówionych i poddanych ocenie w pkt 3-5 niniejszego uzasadnienia. 16. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skoro więc sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia Komisji Nadzoru Finansowego, to wiążącym jest ustalenie, że inwestycja A. w akcje spółki C., trwająca ponad 4 lata (od 19 września 2008 r. do 12 kwietnia 2013 r.), dokonana została pomimo świadomości ryzyk, z którymi się wiązała, przy czym działania podjęte w celu ograniczenia negatywnych skutków tej inwestycji, skarżąca kasacyjnie podjęła z tak dużym opóźnieniem, że w większości były one nieskuteczne, bowiem uzyskano odszkodowanie w kwocie 215 013,63 USD, w sytuacji gdy strata wyniosła 255 250 633,36 zł. 17. Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafne były ustalenia sądu pierwszej instancji co do normatywnego charakteru przepisu art. 139 u.o.f.e., a w konsekwencji jego znaczenia, jako normatywnej podstawy odpowiedzialności funduszu emerytalnego za nieprzestrzeganie przewidzianych w tym przepisie obowiązków, których naruszenie uzasadnia nałożenie administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 156 u.o.f.e. 18. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).