II GSK 723/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 705/15 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r. oddalił skargę T. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 10 stycznia 2014 r., na odcinku autostrady [...] w T. zatrzymano do kontroli, zespół pojazdów, którym kierował skarżący, a którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Kontrolowany pojazd został wyposażony w urządzenie "Viabox", służące do poboru opłaty elektronicznej. Z ustaleń kontroli wynikało, że strona nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd zespołu pojazdów w dniu 20 grudnia 2013 r., po autostradzie [...] na odcinku B. I – węzeł T. P., o godzinie 16:17:55. Kierowca (skarżący) poruszał się po drodze, której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260, dalej: ustawa o drogach publicznych lub u.d.p.), których wykaz został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Objętą skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za przejazd po autostradzie [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ w uzasadnieniu podał, że skarżący poruszał się zespołem pojazdów, których łączna dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Z ustaleń kontrolnych wynikało, że skarżący naruszył obowiązek określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, co skutkowało nałożeniem na niego kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazał, że z pism K. T. S. Sp. z o.o. (podmiot odpowiedzialny za obsługę systemu krajowego systemu poboru opłat) w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, iż opłata elektroniczna za przejazd pojazdu w dniu 20 grudnia 2013 r. o godzinie 16:17:55 nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia był brak środków na koncie. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał na ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, z których wynikało, że skarżący dokonał przejazdu w dniu 20 grudnia 2013 r. po odcinku autostrady [...], objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, pojazdem samochodowym, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Korzystał zatem z drogi krajowej, poruszając się po niej zespołem pojazdów, tj. pojazdem wraz z przyczepą, których dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Nie było w ocenie Sądu spornym, że przejazd odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Przeprowadzona kontrola wykazała, że skarżący posiadał w samochodzie zainstalowane urządzenia "Viabox", jednakże na kocie nie dysponował środkami pozwalającymi na uiszczenie opłaty. Z ustaleń organu wynikało również, że sporny odcinek drogi w dniu kontroli był oznakowany, a kontrole przedmiotowego odcinka autostrady [...] nie wykazały braku znaku T-34. Brak zapisów w dziennikach objazdu danego odcinka drogi potwierdzał zgodność oznakowania z zatwierdzoną organizacją ruchu. Sąd I instancji stwierdził także, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ Inspekcji Transportu Drogowego, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, działał zgodnie z wszelkimi rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania. Stwierdził również, że z jednoznacznych ustaleń kontroli drogowej wynikało, że skarżący, jako kierowca pojazdu, wykonywał przewóz po drodze krajowej bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej, co w konsekwencji dało podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, zgodnie z przepisem art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W szczególności Sąd uznał, że zostały wyczerpująco zbadane wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzono przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Utrwalone w protokole kontroli okoliczności oraz zebrana w sprawie dokumentacja stanowiły wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszenia, o którym mowa w treści spornych decyzji, w szczególności organ ustalił, że droga krajowa S6 na kontrolowanym odcinku była prawidłowo oznaczona. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). T. T. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku analizy znaczenia zawartych w nich norm w kontekście wykładni systemowej, jak również wykładni prounijnej, a przede wszystkim prokonstytucyjnej, polegającą na błędnym przyjęciu, że z powołanych przepisów wynika, iż odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłat elektronicznych, w tym także za korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty jest wyłącznie kierujący (będący pracownikiem przedsiębiorcy) i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, w przypadku gdy z przedmiotowych przepisów wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłaty, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczenie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem; 2. art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary w przypadku gdy narusza to zasadę "jedno naruszenie jedna kara". Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając tę skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Szczególnie wyraźnego w tej sprawie podkreślenia wymaga obowiązująca w postępowaniu kasacyjnym zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, która polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżącego kasacyjnie i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., tj. na wskazaniu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych jest wyłącznie kierujący pojazdem (będący pracownikiem przedsiębiorcy) oraz naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez błędne uznanie, że te przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary za jedno naruszenie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował więc ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zarzutów procesowych w ogóle w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Także sposób i zakres podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego nie zmierza do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie nie podważył okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że do okoliczności tych nawiązuje jedynie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "w niniejszej sprawie Skarżący za jedno naruszenie dostał 5 kar pieniężnych". Taka treść i konstrukcja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów powoduje, że skarżący nie zakwestionował stanu faktycznego co do tego, czy pięć przejazdów, za które organ wymierzył osobne kary, stanowiło jeden czyn (jeden przejazd - jedno naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej), czy też były to osobne przejazdy, za które możliwe było wymierzenie pięciu osobnych kar. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Istotne jest przy tym również, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). W konsekwencji podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez błędne uznanie, że te przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary za jedno naruszenie, jest zarzutem bezpodstawnym. Nie jest zasadny także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., polegającej na błędnym przyjęciu, że odpowiedzialny za naruszenie obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych jest wyłącznie kierujący pojazdem (będący pracownikiem przedsiębiorcy). Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji przewidywał, że "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.". Natomiast przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przewidywał, że "Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł". W stanie prawnym obowiązującym w sprawie, ustawodawca nie przewidywał żadnych przypadków wyłączenia odpowiedzialności kierującego pojazdem w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Wyraźne literalne brzmienie przytoczonej regulacji prawnej nie pozostawiało zatem żadnych wątpliwości, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej kierującego pojazdem, nawet w przypadku, gdy był on jedynie pracownikiem właściciela tego pojazdu. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i prawidłowo przyjęto, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych jest kierujący pojazdem. Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie dopiero od dnia 2 stycznia 2015 r. (ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, Dz. U. z 2014r., poz. 1310), a zatem już po wydaniu kwestionowanej decyzji. W myśl art. 4 tej ustawy nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmieniona treść art. 13k ust. 4 u.d.p., przewidująca wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 właścicielowi pojazdu samochodowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, a jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu - posiadaczowi pojazdu, nie mogła zatem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie istotne fakty mające znaczenie dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za delikt, o którym mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.t., nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego wykazał, że w określonym czasie i miejscu skarżący wykonywał przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej i nie uiścił wymaganej opłaty elektronicznej za ten przejazd. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd zespołu pojazdów w dniu 20 grudnia 2013 r., po autostradzie [...] na odcinku B. I – węzeł T. P. o godzinie 16:17:55. Przyczyną nieuiszczenia tej opłaty był brak środków na koncie. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do niezasadnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26; także wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105). Administracyjne kary pieniężne, oparte na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A, 2008, Nr 2, poz. 30). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.