II GSK 795/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 541/20 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 541/20 oddalił skargę J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] marca 2020 r., nr Rep.[...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wystąpił 26 lipca 2019 r. do starosty Nowego Miasta Lubawskiego o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy J. F. w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. Starosta Nowego Miasta Lubawskiego wydał [...] września 2019 r. decyzję o zatrzymaniu J. F. (dalej również jako: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) prawa jazdy kategorii B do czasu zdania egzaminu kontrolnego. Zobowiązano również stronę do niezwłocznego zwrotu dokumentu prawa jazdy, nie później niż w terminie14 dni od dnia otrzymania decyzji. Decyzja podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 z późn. zm., dalej: ustawa z dnia 7 marca 2015 r.), stanowiącego, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wydało [...] marca 2020 r., w wyniku odwołania wniesionego przez J. F. od decyzji starosty, decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w części nakładającej na J. F. obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie zatrzymania prawa jazdy J. F. J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku wyraził stanowisko, że organy administracyjne obu instancji zasadnie przyjęły, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. był przepisem obowiązującym w dacie orzekania i stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołanym przepisem, do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej (tj. ustawy o kierujących pojazdami), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu trafnie zauważyło, że do dnia orzekania przez Kolegium, komunikat ten nie został ogłoszony. Ponadto Sąd zauważył, że art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957) stanowi, że art. 130 ustawy zmienianej, tj. Prawa o ruchu drogowym, w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 art. 1 Prawa o ruchu drogowym. W świetle tego przepisu, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do tej ewidencji. W konsekwencji, Sąd uznał, że decyzja została oparta o prawidłową podstawę prawną. Ponadto, Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy trafnie uznały, że skarżący przekroczył 24 punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego, zaś ustalenia dotyczące liczby punktów karnych należą do organów Policji, a nie do organu prowadzącego postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące niewystarczającego uzasadnienia decyzji, jak również uniemożliwienia wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji. J. F. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego zmiany poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, jak również rozpatrzenia sprawy na rozprawie, oraz ewentualnie uchylenia skarżonego wyroku i przekazania "do ponownego rozpoznania". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono następujące naruszenia: I. art. 136 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami zmienionego art. 12 pkt 13 ustawy z dnia 19 maja 2018 r. o zmianie ustawy- Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieusunięciu z ewidencji punktów z upływem roku za naruszenia z 2017 r. II. art. 98 ust. 1,5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm., zwanej dalej: u.k.p.) mających wpływ na rozstrzygnięcie poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez nieusunięcie punktów karnych uzyskanych w okresie od 28 marca 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. i trzymanie ich w bazie punktów tymczasowych na podstawie nieistniejących przepisów prawnych tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488, zwane dalej: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 2012 r.) i w konsekwencji doliczenie ich w 2019 r. do punktów związanych z wydaniem wyroku z 7 czerwca 2019 r. III. przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 99 ust 1 pkt 3 lit b) u.k.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że organ był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji podczas gdy brak jest obecnie i w dniu wydawania decyzji przepisów odnośnie sposobu punktowania, bowiem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 2012 r. w dacie wydania decyzji nie obowiązywało, a tylko na podstawie tego rozporządzenia było możliwe nadawanie punktów karnych czy ich sumowanie. IV. przepisów postępowania tj. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a mający istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa V. art. 107 § 1, 3, 4 k.p.a mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych w ww. artykule w szczególności ograniczenie się wyłącznie do wskazania, że zostały przekroczone 24 punkty bez odniesienia się do konkretnych zdarzeń powodujących naliczenie punktów za wykroczenia drogowe, bez wskazania istniejącej i obowiązującej podstawy prawnej V. przepisów postępowania tj. art 10 k.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie się wypowiedzenia stronie przed wydaniem decyzji Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł naruszenie art. 10 oraz art. 107 § 1,3 i 4 k.p.a., a więc przepisów normujących postępowanie przed organami administracji. Zarzuty te nie zostały skonstruowane prawidłowo, gdyż po pierwsze skarżący nie powiązał naruszonych, jego zdaniem, przepisów procedury administracyjnej z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to o tyle konieczne, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a wobec tego podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżania. Po drugie, skarżący nie wykazał także wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, gdyż na podstawie tych przepisów prowadzone jest postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Powiązanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne z przepisami procedury sądowoadministracyjnej jest niezbędne do prawidłowego określenia naruszenia jakiego dopuścił się sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonego aktu, gdyż to działanie tego sądu a nie organu administracji publicznej może stać się przyczyną sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uzasadnieniu uchwały z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienia jakich dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w istocie nie przedstawił uzasadnienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego nie jest możliwe stwierdzenie, czy nawiązują one do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej możliwa jest identyfikacja tych zarzutów. Na tle pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wyodrębnić dwa zagadnienia. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja starosty o zatrzymaniu prawa jazdy, a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w Elblągu, podjęte zostały pomimo wadliwie, w jego przekonaniu, wyliczonej liczby punktów karnych za naruszenia przepisów regulujących kwestie ruchu drogowego. Po drugie, skarżący wyraził pogląd, zgodnie z którym decyzja starosty, jak również zaskarżona decyzja SKO, oparte zostały na nieprawidłowej, bo nieobowiązującej w czasie jej wydawania, podstawie prawnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie do pierwszej ze wskazanych powyżej kwestii, należy przypomnieć, że, podstawę materialnoprawną decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowił art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., zgodnie z którym do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej (tj. ustawy o kierujących pojazdami), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zawarty w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy z dnia 20 marca 2015 r. zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że w sytuacji, gdy kierowca przekroczy 24 punkty za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, ustawodawca nie pozostawił organowi administracji publicznej żadnej dowolności i uznaniowości. W konsekwencji w przypadku złożenia stosownego wniosku przez komendanta Policji, organ ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że próba podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji opiera się na błędnym założeniu, że w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy organy administracji mogły dokonać sprawdzenia i weryfikacji naliczonych skarżącemu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Tymczasem starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Kwestia prawidłowości dokonanych wpisów może być podnoszona przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Natomiast wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowania w odrębnym postępowaniu, a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzje wydane w takich sprawach. Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. Wobec powyższego brak było podstaw do dokonania w rozpoznawanej sprawie oceny okoliczności podnoszonych w omawianym zakresie przez skarżącego kasacyjnie. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 6 luty 2018 r. sygn. akt I OSK 1811/17, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1931/17, z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13). Z tych też względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku właściwej weryfikacji dokonanych naliczeń punktów karnych przypisanych skarżącemu. Dodatkowo trzeba podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Skarżący zarzucił natomiast naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p., który reguluje wydawanie przez starostę decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a więc nie pozostaje w związku z rozpoznawaną sprawą. Za chybiony należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Pomijając kwestię sformułowania tego zarzutu, należy zauważyć, że z jego uzasadnienia wynika, że skarżący w istocie kwestionuje możliwość naliczania punktów karnych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), które utraciło moc prawną z dniem 4 czerwca 2018 r. W związku z tym należy ponownie podkreślić, że kwestia prawidłowości przyznawania punktów karnych nie należy do postępowania w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy. Niemniej jednak trzeba wyjaśnić, że utrata mocy prawnej rozporządzenia była związana z uchyleniem, zgodnie z art. 125 pkt 13 i pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U z 2017, poz. 978), przepisu art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, na mocy którego rozporządzenie to zostało wydane. Jednakże na gruncie art. 16 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, zaś minister właściwy do spraw informatyzacji ma ogłosić w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia odpowiednich rozwiązań technicznych. Wobec braku spełnienia się tej przesłanki, przepisy rozporządzenia stosowane były nadal w okresie, w którym toczyło się postępowanie w tej sprawie i wydana została zaskarżona decyzja. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.