II GZ 189/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A Z na postanowienie zawarte w punkcie V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 258/20 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi A Z na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów postanawia: oddalić zażalenie. Wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 258/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A Z na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego: I. stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu sprawy ze skargi na naruszenie praw pasażera; II. stwierdził, że przewlekłe postępowanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. Przyznał od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddalił; V. zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A Z kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, że ustalając wysokość kosztów i orzekając w pkt V sentencji wyroku, wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego, przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na zasadzie art. 206 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uznając, że zasadnym jest przyznanie ich w wysokości 240 zł. Sąd wyjaśnił, że postanowił przyznać pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 1/2 stawki określonej w ww. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., bowiem do tut. Sądu wpłynęły jeszcze dwie tożsame skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa ULC sprawy o numerze (toczące się pod sygnaturami akt VII SAB/Wa 257/20 oraz VII SAB/Wa 259/20). W pozostałych dwóch sprawach Sąd wydał bliźniacze rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie. We wszystkich trzech postępowaniach skarżących reprezentował ten sam profesjonalny pełnomocnik, który sporządził jednakowe skargi. Sąd przyjął, że wystarczające jest wynagrodzenie w wysokości połowy stawki należnej pełnomocnikowi profesjonalnemu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, stwierdzając, że Sąd I instancji zaniżył przysługujące jej koszty procesu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego, tj. art. 206 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że: a) 240 zł (195,12 zł netto, tj. 158,01 zł po odprowadzeniu podatku, przy założeniu zerowych kosztów prowadzenia kancelarii adwokackiej) stanowi odzwierciedlenie stawki rynkowej za prowadzenie sprawy przed sądem administracyjnym; b) nakład pracy pełnomocnika procesowego oraz ilość prowadzonych przez niego spraw jest przesłanką uzasadniającą obniżenie stawki zastępstwa adwokackiego, poza stawkę minimalną, określoną przepisami szczegółowymi – co w konsekwencji ogranicza prawo do skarżących do sądu; c) błędne uznanie, że art. 206 p.p.s.a. ma zastosowanie dla innych sytuacji, niż związanych z nadużyciem prawa podmiotowego strony (co w niniejszej sytuacji nie mogło mieć miejsca). W związku z powyższym, skarżąca wniosła o zmianę punktu V zaskarżonego wyroku poprzez zastąpienie jego dotychczasowego brzmienia treścią "zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym a) 480,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego; b) 100,00 zł tytułem kosztu opłaty od skargi; c) 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa". Ponadto skarżąca, na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., wniosła o przedstawienie następującego pytania prawnego powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy na gruncie przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności art. 206 p.p.s.a., możliwe jest rozliczenie kosztów należnych jednemu skarżącemu przez obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika procesowego – poniżej stawki minimalnej przewidzianej w przepisach wykonawczych z przyczyn innych niż nadużycie prawa procesowego?". Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o oddalenie zażalenia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl zaś art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis art. 206 p.p.s.a. w przywołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., został zmieniony przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, w aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie utrzymano rozwiązanie z obowiązującej do 15 sierpnia 2015 r. regulacji, że taka sytuacja występuje w szczególności, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (M. Niezgódka -Medek [w:] B. Dauter., A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2016, uwaga 4 do art. 206, LEX/el). W literaturze wskazuje się również, że art. 206 p.p.s.a. przyznaje po stronie sądu uznanie, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 774, komentarz do art. 206). W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. np. postanowienia NSA: z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; z 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; z 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. op. cit.). Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20). Warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. jest zatem wskazanie, dlaczego sąd uznał, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). Ponieważ każdorazowe zastosowanie art. 206 p.p.s.a. ma charakter wyjątku od zasady ogólnej, musi być starannie, szczegółowo uzasadnione przez sąd pierwszej instancji, aby umożliwić kontrolę jego rozumowania stronom i – w przypadku wniesienia środka zaskarżenia – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. A zatem w postępowaniu zażaleniowym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. polega na weryfikacji, czy sąd nie przekroczył granic uznania, jakie przyznaje mu art. 206 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał w niniejszej sprawie, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: przed sądem toczy się kilka spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik; skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. W ocenie NSA, powyższe uzasadnienie przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcia o kosztach w niniejszej sprawie, spełnia wymóg przekonującego uzasadnienia, dlaczego zdaniem sądu w tej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. Zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. mieściło się w granicach uznania sędziowskiego. Z tego powodu należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego zażaleniem naruszenia art. 206 p.p.s.a. Przepis art. 206 p.p.s.a., jako przepis aktu wyższego rzędu, umożliwia sądowi administracyjnemu miarkowanie kosztów postępowania wynikających z regulacji zawartych w rozporządzeniu – w niniejszej sprawie - w sprawie opłat za czynności adwokackie. Za błędne należy uznać stanowisko autora zażalenia, że miarkowanie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 206 p.p.s.a. nie może prowadzić do przyznania kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawek minimalnych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Skoro z treści art. 206 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że sąd może nawet w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (a więc nie przyznać stronie żadnych kosztów), to tym bardziej uzasadniona jest teza, że może stronie przyznać koszty w kwocie niższej niż przewidziane w rozporządzeniu stawki minimalne (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1255/16). Nie jest też zasadny zarzut, że zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. jest ograniczone jedynie do "nadużycia prawa podmiotowego", bowiem –jak zostało to powyżej wykazane – przesłanki do uznania, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek do odstąpienia od zasądzenia kosztów w całości lub w części", należy rozumieć szerzej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowanego pytania prawnego. Możliwość zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 206 p.p.s.a. dotyczącego miarkowania kosztów postępowania nie budzi wątpliwości NSA rozpoznającego niniejsze zażalenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.