II GZ 88/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 3246/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lipca 2024 r., nr BP.570.37.2024.1284.592668 w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 3 grudnia 2024 r., odmówił wstrzymania wykonania objętej skargą K. G. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lipca 2024 r., w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego. Sąd I instancji wskazał, że strona we wniesionej skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wymienionej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego motywując, że brak zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie transportu spowoduje u skarżącego stan braku płynności finansowej, w którym nie będzie on w mógł zapewnić ani sobie, ani rodzinie podstawowych potrzeb życiowych. Podniósł, że wykonywana przez niego działalność stanowi jedyny dochód jaki uzyskuje w celu zaspokojenia potrzeb bytowych oraz regulowania zobowiązań finansowych rodzinnych i wynikających z prowadzonej działalności. Skarżący wskazał, że wykonanie decyzji spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z likwidacją działalności włącznie. To z kolei spowoduje utratę pracy dla zatrudnionych pracowników i pozbawi dochodu ich rodziny. Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdził, że dotyczyła ona stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez przewoźnika. Wskazał w tym zakresie na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 180), stwierdzając, że dobra reputacja jest jednym z warunków, jakie musi spełniać posiadacz zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i nie skutkuje bezpośrednio cofnięciem posiadanego zezwolenia w tym zakresie. Po drugie, stwierdzenie jej utraty, samo w sobie nie wywołuje skutków materialnoprawnych, które nie są do odwrócenia, jak i nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Wobec tego powoływanie się na skutek w postaci zaprzestania działalności nie stanowi uzasadnienia istnienia przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). K. G., zażaleniem zaskarżył postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wnoszę o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie strony w sprawie istnieją przesłanki opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a., których Sąd I instancji w ogóle nie analizował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Wskazania na wstępie wymaga, że przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinien kierować się jedynie przesłankami wyczerpująco określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie, przy znacząco dużym nakładzie sił i środków lub będzie niemożliwy (zob. np. postanowienia NSA: z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II FZ 695/17; LEX nr 2405804; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 182/10, niepubl.; z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Wnioskujący powinien wskazać na konkretne zdarzenia lub okoliczności świadczące o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione, czyli że na skutek wykonania decyzji grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku jej realizacji nie wystarczy zwrot wyegzekwowanej należności nawet z odsetkami. Wnioskodawca musi zatem wykazać istnienie realnego niebezpieczeństwa, iż wykonanie zaskarżonego aktu przed zbadaniem jego prawidłowości przez sąd administracyjny, wywoła nieodwracalne pogorszenie jego sytuacji, którą trudno będzie naprawić nawet po ewentualnym wyeliminowaniu zaskarżonego aktu. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, wydanej na skutek wyroku Sądu Rejonowego w G. z dniu [...] grudnia 2023 r., sygn. akt [...] skazującego skarżącego za czyn określony w art. 178a § 1 k.k. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z 2a u.t.d., zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymogi określone w przepisach, m.in. ustanowiony w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 wymóg dobrej reputacji. Stosownie zaś do treści art. 7d ust. 6 u.t.d. organ publiczny, o którym mowa w art. 7 ust. 2, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1, tj. decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji – w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, zawiesza zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego – do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e cyt. ustawy. Dobra reputacja jest więc jednym z warunków, jakie musi spełniać ubiegający się posiadacz zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a wydanie decyzji stwierdzającej jej utratę nie skutkuje bezpośrednio cofnięciem posiadanego zezwolenia. Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw, w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., do zastosowania przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji jedynie stwierdza tę cechę strony. Sama ta decyzja nie powoduje jednak jeszcze trudnych do odwrócenia skutków ani znacznej szkody. Wprawdzie w świetle obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 7d ust. 6 u.t.d. orzeczenie o utracie reputacji rodzi określone skutki prawne, w tym zawieszenie zezwolenia na wykonywanie przewoźnika drogowego do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, ale te skutki nie powstają bezpośrednio z mocy wydanej decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, lecz wymagają wydania odrębnych decyzji, które z kolei mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej oraz wniosków o wstrzymanie ich wykonania. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że powoływanie się na etapie wydawania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji na skutek w postaci konieczności zaprzestania działalności, który może nastąpić w przyszłości, nie jest uzasadnieniem istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazania wymaga, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016; komentarz do art. 61 oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwo). Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. np. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl - Rzeszów 2008 r., s. 53 i 109–110). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu działania innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (por. T. Woś, op. cit. komentarz do art. 61 oraz np. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 360/16; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (np. postanowienia NSA: z 26 września 2013 r., sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1412495; z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FZ 102/11; LEX nr 990030). Innymi słowy, wstrzymanie wykonania dotyczy tylko aktu, który wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji (w rozumieniu przepisów u.t.d.) nie powoduje ze swej istoty trudnych do odwrócenia skutków, ani znacznej szkody (por. np. postanowienia NSA: z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 243/16; z 25 września 2020 r., sygn. akt II GZ 243/20; z dnia 28 maja 2024 r., sygn.. akt II GZ 235/24). Decyzja ta, jako niepodlegająca wykonaniu, nie mogła zostać tym samym wstrzymana. W tych okolicznościach prawidłowo Sąd I instancji odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.