II OSK 1188/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 838/21 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr SKO/WJ/420/1983/2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 838/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka, inwestor, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: Kolegium, SKO) z 19 kwietnia 2021 r. nr SKO/WJ/420/1983/2020 - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 marca 2020 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie budynku inwentarskiego na budynek produkcyjny na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Burmistrz Pełczyc (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) decyzją z 28 maja 2020 r. nr 14.2020 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, decyzją z 19 kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano m.in., że inwestycja stanowi kontynuację funkcji produkcyjnej. Zaznaczono, że zabudowa nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji oraz na działce sąsiedniej nr [...] - to budynki gospodarstw rolnych, wobec tego nie może być uznana za zabudowę przemysłową. Uznano, że określenie "produkcja rolna" jest w tym przypadku nieadekwatne do opisywanej funkcji. Bowiem produkcja rolna nie stanowi działu gospodarki, w ramach którego prowadzi się wytwarzanie produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że na żadnej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej nie występuje funkcja produkcyjna, dla której planowana zabudowa mogłaby stanowić kontynuację w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Na zakończenie podniesiono, że z dokumentacji fotograficznej wynika, że na przedmiotowej działce zgromadzone są materiały służące produkcji sorbentu do olejów. Z treści odwołania wynika ponadto, że przedmiotowa działalność produkcyjna jest już prowadzona na spornej działce, co wyklucza ustalenie warunków zabudowy. WSA w Szczecinie we wskazanym na wstępie wyroku z 4 listopada 2021 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wyjaśniono, że planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku byłej świniarni na budynek hali produkcyjno-magazynowej, wykorzystywanej do produkcji sorbentu pochłaniającego oleje, w ramach odzysku odpadów przy wykorzystaniu rozdrabniarko-kruszarek, prasy hydraulicznej oraz zbiornika typu "SILOS". Zdaniem sądu wojewódzkiego z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestycja w zakresie objętym wnioskiem (tj. hali produkcyjno-magazynowej) już funkcjonuje na działce nr [...]. Podkreślono, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym, skoro do faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku świniarni już doszło, albowiem odbywa się w nim działalność produkcyjna objęta wnioskiem - brak było podstaw do wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji. Zdaniem WSA w Szczecinie prawidłowo także uznano, że planowana przez spółkę funkcja produkcyjna w dawnych pomieszczeniach świniarni - nie może być uznana za stanowiącą kontynuację funkcji istniejących w obszarze analizy rolnych gospodarstw produkcyjnych. Prawidłowo organ przyjął w tym zakresie, że sama zbieżność słów "produkcja" nie przesądza o tożsamości lub podobieństwie funkcji wnioskowanej do istniejącej w obszarze. Czym innym bowiem jest produkcja rolna, a czym innym przetwarzanie odpadów w ramach działalności o charakterze przemysłowym. W kwestii podnoszonej przez inwestora zasadności rozszerzenia obszaru analizy, WSA w Szczecinie stwierdził, że wyznaczenie obszaru analizowanego ponad rozmiary minimalne powinno być wyjątkiem od zasady. Wyjaśniono, że tego rodzaju odstępstwo powinno znajdować odpowiednie oparcie w takich okolicznościach jak: mocne zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowania dróg publicznych czy duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, których spółka w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wykazała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zarzucając: I. naruszenie art. 7 in fine ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego w ramach swobody organu w ustalaniu granic obszaru analizowanego; II. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) poprzez niezasadne zastosowanie wąskiego rozumienia "działki sąsiedniej" oraz nierozszerzenie granic obszaru analizowanego, mimo zaistnienia ku temu przesłanek; III. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie przez Kolegium, że w niniejszej sprawie na obszarze działek sąsiednich nie ma kontynuacji funkcji, które to stwierdzenie wynikało z niezastosowania koniecznej w tym wypadku wykładni systemowej, która nakazuje rozstrzygać ewentualne wątpliwości w tym zakresie na rzecz uprawnień właściciela. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od przedłożonego pełnomocnictwa. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od kluczowej dla sprawy uwagi, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy była zmiana przeznaczenia sposobu użytkowania istniejącego budynku świniarni na działce nr [...] obręb [...] w warunkach, kiedy inwestor samowolnie dokonał już takiej zmiany. W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja ta wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.). Istotą tej decyzji jest to, że rozpoczyna ona proces inwestycyjny w zakresie planowania i może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku realizacji (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, z 9 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1535/18, z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2665/18, z 20 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3047/18, z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1430/19). Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48b ust. 2 pkt 1 lub ust. 3 pkt 1 p.b). Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku może wystąpić jedynie ten podmiot, na którego organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Jeżeli obiekt już istnieje (odpowiednio zmiana sposobu użytkowania nastąpiła), możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie – art. 48b ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1538/15). Tymczasem, co wyraźnie podkreśla skarżący kasacyjnie, w sprawie nie toczy się żadne postępowanie legalizacyjne. Oznacza to, że ze względu na zrealizowanie przedsięwzięcia oraz brak wdrożenia procedury legalizacyjnej nie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jako zatem irrelewantny dla wyniku sprawy jest wynik testu kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego zastosowane narzędzia (wyznaczenie obszaru analizy i interpretacja pojęcia: "działka sąsiednia"), które miałyby służyć zbadaniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., miały charakter wtórny. Niemniej jednak wobec postawienia takich zarzutów w skardze kasacyjnej, NSA był obowiązany je rozpoznać. Należy bowiem mieć na uwadze treść uchwały NSA, podjętej w pełnym składzie NSA w dniu 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), zgodnie z główną tezą: przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Okazały się one bezzasadne. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wedle stanu prawnego na dzień orzekania przez Kolegium, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu definiował § 2 pkt 2 rozporządzenia. Należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia, jeśli mowa jest o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Łącznie te dwa wymogi w ramach normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. muszą zostać spełnione, aby uznać, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Celem bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie został odpowiednio poszerzony obszar analizy urbanistycznej w stosunku do podstawowego wzorca, co spowodowało ograniczenie liczby nieruchomości, które należałoby traktować jako "działkę sąsiednią". Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ustanawia zasadę wyznaczania obszaru analizowanego. Jednoznacznie ustanawia regułę wyznaczenia tego obszaru wokół terenu działki budowlanej i wyznacza odległości. Mianowicie nie mniej niż trzykrotność frontu działki i jednocześnie nie mniej niż 50 m. Ten wzorzec powinien być stosowany jako podstawowy podczas ustalania obszaru analizy i przeprowadzenie tej analizy przy jego zastosowaniu jest w pełni prawidłowe. Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Taka wykładnia w/w przepisów pozostaje spójna z wprowadzonym do u.p.z.p. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w którym wyraźnie już ograniczono maksymalne parametry tego obszaru ("nie większej niż 200 m"). Celem zatem ustawodawcy jest wąskie rozumienie obszaru objętego analizą, nie zaś poszerzanie go bez ograniczeń, aby uzyskać nawiązanie do interesującej inwestora funkcji. Owa nowelizacja u.p.z.p. stanowi cenną wskazówkę interpretacyjną przy wymiarowaniu obszaru analizy. Zatem powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Dalej, wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20), to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (tak wyrok NSA z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2876/15). Niemniej skorzystanie z możliwości poszerzenia terenu analizy jest wyjątkiem, który nie może determinować postępowania organów stosujących u.p.z.p. W niniejszej sprawie zasadnie WSA w Szczecinie ocenił, że zagospodarowanie terenu tj. działek sąsiednich w ramach podstawowego wzorca wielkości obszaru analizy, jest w zupełności wystarczające do prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy. W obszarze tym, prawidłowo wyznaczonym, wbrew stanowisku strony skarżącej jako dominującą funkcję należy uznać zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz rolniczą. Funkcję użytkową reprezentuje jedynie posadowiony na działce obok budynek, w którym jest prowadzona działalność rolnicza, tj. budynek gospodarstwa rolnego. W pełni zasadnie sąd wojewódzki ocenił, że funkcja produkcyjna polegająca na przetwarzaniu odpadów – produkcji sorbentu do usuwania rozlanych olejów i innych substancji ropopochodnych nie może zostać uznana za kontynuację produkcji rolnej, odbywającej się na działce sąsiedniej. Proponowana funkcja ma charakter przemysłowy, nie zaś rolniczy. Prowadzenie gospodarstwa rolnego, hodowla czy chów ma za przedmiot zwierzęta czy rośliny, nie zaś chemikalia. Na rozróżnienie tych dwóch funkcji wskazuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Otóż w § 2 pkt 1 lit. c i d rozporządzenie to odróżnia odpowiednio: zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz zabudowę produkcyjną. Reasumując obydwie funkcje nie mogą być traktowane jako podobne, uzupełniające. Tym samym ocena zarówno Kolegium, jak i sądu wojewódzkiego, że zasada dobrego sąsiedztwa zostałaby w ten sposób naruszona, była prawidłowa. Tym samym jako bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej czy słusznego interesu obywatela bowiem organy działały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stosując przepisy prawa materialnego oraz procesowego. Żaden interes społeczny czy słuszny interes strony nie uzasadnia takiego wykorzystania istniejącego budynku na działce nr [...], który narusza istniejący stan zagospodarowania wyznaczony w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizy oraz ujęcia w tej analizie działek sąsiednich. Odnośnie niezastosowania wykładni systemowej, która nakazuje rozstrzygać ewentualne wątpliwości w tym zakresie na korzyść inwestora to podnieść trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym charakterze decyzji jest szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zob. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 868/22 i cyt. tam literatura przedmiotu). Oznacza to, że organ zobowiązany jest wydać pozytywną dla inwestora decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Poza wszystkim nie występują przesłanki do zastosowania art. 7a k.p.a. Decyzja nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Przedmiotem tego postępowania było bowiem przyznanie stronie uprawnienia w postaci ustalenia warunków zabudowy. Do tego rodzaju spraw administracyjnych art. 7a k.p.a. w ogóle nie znajduje zastosowania (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 535/22; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, teza 2 do art. 7a). Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.