II OSK 125/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/17 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi kasacyjne. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2699/17 oddalił skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej: skarżące stowarzyszenie) oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z [...] maja 2017 r. nakazującą, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: Pb) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej Kpa), inwestorowi - skarżącemu stowarzyszeniu - dokonanie rozbiórki pawilonu o konstrukcji aluminiowej i wymiarach w podstawie 20 m x 29 m, usytuowanego w obszarze [...] na nieruchomości przy ul. [...] w W., w sąsiedztwie [...]. Sąd I instancji stwierdził, że z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, iż realizacja pawilonu o konstrukcji aluminiowej, który posiada określone cechy konstrukcyjne - tj. znaczne wymiary 20 m x 29 m, wyposażenie obiektu w instalację elektryczną, system rur umieszczony w konstrukcji aluminiowej służący odprowadzaniu wód opadowych - nie pozwala zaliczyć go do obiektów małej architektury. Podzielono ocenę organu, że przedmiotowy pawilon jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, która odpowiada ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Pb. Wzniesienie tego obiektu budowlanego mieściło się w pojęciu robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Pb, gdyż roboty budowlane to nie tylko budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również m.in. prace polegające na montażu obiektu budowlanego. Powyższe przesądza, iż realizacja tej budowli wymagała zgody właściwego organu, poprzedzonej sporządzeniem odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Wobec braku pozwolenia budowlanego, przedmiotowy obiekt został zrealizowany z naruszeniem art. 28 Pb. Sąd podkreślił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie był art. 48 Pb. Wobec nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji, organ nadzoru budowlanego zasadnie nakazał, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pb, rozbiórkę pawilonu. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 52 Pb to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Pb. W toku postępowania przedstawiciel skarżącej spółki wielokrotnie wskazywał, iż inwestorem obiektu jest spółka. Jednocześnie w protokole kontroli z [...] stycznia 2017 r. (nr [...] zawarta jest informacja, że przedstawiciel [...] R. R. zadeklarował przesunięcie konstrukcji obiektu w stronę wschodnią, tak by pomiędzy pawilonem a [...] powstała przestrzeń szerokości 4,00 m oraz, że przygotowania do przesunięcia obiektu są w toku. W dniu 12 maja 2017 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Stowarzyszenia A. informujące, m.in. że pierwotnie stojący pawilon został rozebrany [...] marca 2017 r. z zamysłem wzniesienia go w nowej, przesuniętej lokalizacji, jednakże w wyniku braku nowej zgody konserwatorskiej [...] nie podejmuje żadnych działań ani prac budowlanych w tym przedmiocie. W takiej sytuacji faktycznej, uzasadnione i racjonalne było zdaniem Sądu nałożenie obowiązku rozbiórki pawilonu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na której jest on usytuowany. Stowarzyszenie A. posiada pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonany przez organ wybór spośród podmiotów, o których mowa w art. 52 Pb, wynikał z przedstawianej wyżej aktywności tego podmiotu. Nadto uzasadniony został gwarancją wykonania nakazu rozbiórki, nawet w przypadku utraty przez inwestora prawa do korzystania z terenu. 2.1. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 1 Pb oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 1 Pb przejawiające się w przyjęciu, iż pawilon o lekkiej konstrukcji aluminiowej stanowiący obiekt tymczasowy nietrwale związany z gruntem, które to określenia zostały zastosowane przez organy I i II instancji, znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zamontowany namiot złożony jest z lekkiej aluminiowej konstrukcji przykrytej płachtą oraz został wzniesiony bez użycia jakichkolwiek robót budowlanych, którego montaż i demontaż nie wymaga specjalistycznego sprzętu czy wiedzy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i wydaniu orzeczenia sprzecznego z przepisami prawa, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 7a § 1 Kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do charakteru namiotu w rozumieniu Prawa budowlanego na korzyść skarżącego, podczas gdy pojawiające się wątpliwości interpretacyjne powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez błędne ustalenie, iż inwestorem przedmiotowego pawilonu jest Stowarzyszenie A., a nie A. sp. z o. o. w W., pomimo że organ II instancji na stronie 1 zaskarżonej decyzji sam ustalił, iż R. R.(Prezes A. sp. z o. o.) oświadczył, iż to A. sp. z o. o. jest inwestorem, a nie Stowarzyszenie A., oraz pomimo pisma A. sp. z o. o. z 3 sierpnia 2017 r., które jasno wskazywało, iż to właśnie ten podmiot jest inwestorem - a także do niego dołączonych dowodów w postaci umowy cesji, kopii aneksu nr 3 oraz dwóch pierwszych stron operatu szacunkowego, z których jasno wynika, kto jest inwestorem pawilonu, c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję pomimo faktu, iż pawilon, o którym mowa w zaskarżonej decyzji został rozebrany w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub też o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 2.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa w zw. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie, że inwestorem namiotu (pawilonu) położonego przy ul. [...] w W. pozostaje Stowarzyszenie A. w W., podczas gdy: - inwestorem konstrukcji namiotu (pawilonu) pozostaje skarżąca spółka, co w toku prowadzonego postępowania było wielokrotnie przyznawane zarówno przez osobę reprezentującą ww. spółkę, tj. R. R., potwierdzone przez pełnomocnika spółki, a także przez samo Stowarzyszenie A. w W. oraz niekwestionowane przez żadnego z uczestników postępowania; - organ II instancji na stronie 1 zaskarżonej decyzji oświadczył, że to Spółka A. sp. z o.o. jest inwestorem, a nie Stowarzyszenie A. w W.; - Spółka A. sp. z o.o. pismem z 3 sierpnia 2017 r. wskazała, że jest inwestorem rzeczonego pawilonu, przedkładając na dowód tego stosowne dokumenty; 2) naruszenie art. 52 Pb poprzez błędne przyjęcie, iż inwestorem zamontowanego namiotu na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. pozostaje użytkownik wieczysty owej nieruchomości, tj. Stowarzyszenie A. w W. i to względem niego winien być kierowany nakaz rozbiórki, podczas gdy w toku postępowania ustalono, że inwestorem pozostaje skarżąca spółka reprezentowana przez R. R., zaś zgodnie z wyrokiem NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, nakaz rozbiórki w pierwszym rzędzie powinien być skierowany do inwestora, który nie musi być przy tym właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto wniesiono o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców w zakresie Stowarzyszenia A. w W. z [...] listopada 2018 r. na okoliczność braku umocowania R. R. do jednoosobowego składania oświadczeń w imieniu [...]. 3. Pismem z 4 lutego 2019 r. uczestnik postępowania U. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego stowarzyszenia. 4. Pismem z 1 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania U. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej spółki. 5. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 5.1. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. 5.2. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 5.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 5.4. Przechodząc do oceny zarzutów skarżącej spółki dotyczących uznania, że ww. pawilon stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pb, stwierdzić należy iż stosownie do art. 3 pkt 3 i 5 Pb, ilekroć w tej ustawie jest mowa o: 3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; 5) tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale także to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2835/18). 5.5. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w wyniku której słusznie uznał za poprawną kwalifikację pawilonu jako obiektu budowlanego, podlegającego unormowaniom Prawa budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przedmiotowy pawilon to obiekt o wymiarach zewnętrznych 20 m x 29 m, który posiada przeszklenia w ścianach, dach pokryty tworzywem sztucznym – przeziernym i wyposażony jest w instalację elektryczną. Wody opadowe odprowadzane są rurami umieszczonymi w konstrukcji aluminiowej pawilonu do gruntu na terenie [...], zaś konstrukcja podłogi jest drewniana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe cechy pawilonu jednoznacznie uzasadniały uznanie go za obiekt budowlany i wykluczają potraktowanie go jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej podkreślić trzeba, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy namiotem, np. turystycznym, o stosunkowo niewielkich wymiarach, a przedmiotowym pawilonem o znacznych rozmiarach. W tym stanie rzeczy nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 1 Pb oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 1 Pb. 5.6. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7a § 1 Kpa. W sprawie nie zaistniały bowiem jakiekolwiek wątpliwości co do treści normy prawnej. Wskazane przez skarżącą spółkę wątpliwości co do charakteru namiotu nie są w żadnym razie wątpliwościami co do treści normy prawnej. 5.7. Przechodząc do oceny zarzutu skarżącej spółki dotyczącego naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 i art. 80 Kpa oraz zarzutu skarżącego stowarzyszenia dotyczącego naruszenia art. 151 Ppsa w zw. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa i kwestii tego kto jest inwestorem przedmiotowego pawilonu, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla nałożenia obowiązku rozbiórki na skarżące stowarzyszenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się jednoznaczne stwierdzenie, że "w toku postępowania przedstawiciel A. sp. z o.o. wielokrotnie wskazywał, iż "inwestorem obiektu jest spółka". Nakaz rozbiórki został jednak nałożony na użytkownika wieczystego nieruchomości, a nie inwestora. Również Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w zaskarżonej decyzji o przyczynach nałożenia nakazu na użytkownika wieczystego, a nie inwestora. 5.8. W tym kontekście stwierdzić również należy bezzasadność zarzutu skarżącego stowarzyszenia dotyczącego naruszenia art. 52 Pb poprzez błędne przyjęcie, iż inwestorem zamontowanego namiotu pozostaje użytkownik wieczysty. Z art. 52 Pb wynika, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Pb. Przepis ten określa więc krąg podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej. Jednakże istotne znaczenie w świetle tego przepisu ma kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu skutecznego zrealizowania rozbiórki. Organ w oparciu o ten przepis nałożył obowiązek rozbiórki nie na inwestora, a na stowarzyszenie jako użytkownika wieczystego, wskazując że stowarzyszenie posiada pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto wybór adresata obowiązku uzasadniony został gwarancją wykonania nakazu rozbiórki, nawet w przypadku utraty przez inwestora prawa do korzystania z terenu. Nie ma jednak jakichkolwiek przeszkód, jeżeli skarżąca spółka zgłasza chęć faktycznego dokonania rozbiórki, aby wykonała te czynności w ramach realizacji umowy obligacyjnej ze skarżącym stowarzyszeniem. 5.9. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Przesunięcie pawilonu o kilka metrów w żadnym razie nie może być utożsamiane z jego rozbiórką i bezprzedmiotowością postępowania. Nieznaczne przesunięcie obiektu oznacza, że jest on wciąż posadowiony na tej samej nieruchomości bez wymaganej zgody budowlanej. Sytuacja wyglądałaby diametralnie inaczej, jeżeli namiot zostałby posadowiony na innej nieruchomości. 5.10. Wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych są więc niezasadne. 5.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, skargi kasacyjne oddalił.