II OSK 1379/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 238/24 w sprawie ze skargi A. I. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt 1. zaskarżonego wyroku w części, w jakiej stwierdza, że bezczynność Wojewody Śląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 marca 2025 r., II SAB/Gl 238/24, w wyniku rozpoznania skargi A. I. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że małoletni A. I., obywatel [...] wnioskiem z 13 lutego 2023 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 29 października 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., zawieszający bieg terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Uznając skargę za uzasadnioną, Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą art. 100d u.p.o.u. ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym obywateli [...]. Taka wykładnia ww. przepisu, zdaniem Sądu, nie jest prawidłowa, u.p.o.u. została bowiem uchwalona w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie. Skutkiem tych wydarzeń był masowy napływ uchodźców do Polski. Przyznano im tu szczególny status, o czym świadczy art. 1 ust. 1 u.p.o.u. W ocenie Sądu to ściśle i wyraźnie określony zakres podmiotowy ustawy. Ma ona zatem zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy i to tylko tych, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Sąd przywołał treść art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.), dalej: u.c., zwracając uwagę na to, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy do dnia złożenia ponaglenia upłynęło około 20 miesięcy. W ocenie Sądu czas trwania postępowania wyraźnie wskazuje, że termin załatwienia sprawy został przekroczony. W konsekwencji przyjąć należało, że w rozpatrywanej sprawie organ był bezczynny i bezczynność ta spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji dodał, że mając świadomość sytuacji organów właściwych do spraw cudzoziemców oraz mogących się faktycznie pojawić wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu stosowania art. 100d u.p.o.u. oddalić należało wnioski skargi dotyczące zasądzenia sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny. Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1. i 4., zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 100d u.p.o.u. nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego, jako obywatela [...], podczas gdy zakresem obowiązywania art. 100d u.p.o.u. są objęte postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy w ramach specustawy ukraińskiej otrzymali ex lege zarówno prawo czasowego pobytu, jak i prawo do pracy; 2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; 3) art. 149 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionego przepisu u.p.o.u., podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; 4) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie bezczynności Wojewody Śląskiego za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że nie doszło do wypełnienia warunków pozwalających na stwierdzenie wystąpienia kwalifikowanej formy bezczynności. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1. oraz 4. i rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Śląskiego częściowo na uzasadnionej podstawie. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi w zakresie, w jakim zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. Ma ona związek z nieprawidłowym stwierdzeniem przez Sąd, że zakres zastosowania ww. regulacji prawnej jest kształtowany w sposób bezpośredni przez dyspozycję art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie po dniu 31 grudnia 2022 r. w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła w jakikolwiek sposób wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela [...], którego pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Oparcie się na powyższym wniosku interpretacyjnym nie stanowi jednakże wystarczającej podstawy do przypisania zaskarżonemu wyrokowi wadliwości determinującej uznanie, że skarga skarżącego cudzoziemca zarzucająca organowi bezczynność powinna zostać, jak przyjmuje Wojewoda Śląski, oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Analiza przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu wskazującą, że wymieniona regulacja prawna mogła prowadzić do zawieszenia rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, a w konsekwencji mogła zostać uznana przez organ za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego bezczynności organu właściwego do jego rozpatrzenia. Uwzględnić w tym zakresie niewątpliwie należy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. O ile powyższe uwarunkowania pozostawały aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącego cudzoziemca z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (13 lutego 2023 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania, jako że sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., o tyle odmiennej ocenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegać powinno przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się w tym kontekście, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d ust. 4 u.p.o.u. wiążąco kształtował ocenę prawną kwestii odnoszącej się do bezczynności w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., wbrew przyjmowanemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, nie uniemożliwia on jednakże postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, jeżeli nie doszło do jego zakończenia wydaniem stosownego aktu, w okresie po wskazanej dacie powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona. Wydając zaskarżony wyrok z 21 marca 2025 r., Sąd I instancji był tym samym uprawniony, by zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego cudzoziemca w skardze odnośnie do sposobu działania Wojewody Śląskiego w opisanej płaszczyźnie poddać kontroli, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a. Niesporny charakter miało w sprawie ustalenie, że wniosek skarżącego odwołujący się do przesłanki z art. 186 ust. 1 pkt 9 u.c. nie został załatwiony w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.c., toteż Sąd prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez organ w stanie bezczynności, którego stwierdzeniu nie stał na przeszkodzie fakt zakończenia postępowania wydaniem przez organ decyzji z 13 grudnia 2024 r., nr SOII.6151.2250.2023 udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Przyjmując taką ocenę, należy tym niemniej podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że uwarunkowania kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy nie uzasadniają stwierdzenia, iż bezczynność Wojewody Śląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnić w tym zakresie trzeba wprowadzenie przez ustawodawcę normy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., którą organ administracji publicznej zobowiązany był się kierować. Nie bez znaczenia jest też ta okoliczność, która ma związek ze sposobem zastosowania się przez Wojewodę do art. 100d ust. 2 u.p.o.u., co sprawiało, że postępowanie objęte wniesioną skargą w dacie orzekania przez Sąd I instancji miało status postępowania zakończonego decyzją merytoryczną, o której wydanie cudzoziemiec wystąpił. Z tego względu zarzut błędnego zastosowania przez Sąd art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter usprawiedliwiony, nakazując Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nadać nieterminowemu rozpatrzeniu wniosku cudzoziemca kwalifikację prawną odmienną od przyjętej w pkt. 1 zaskarżonego wyroku. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.