II OSK 2291/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 11/24 w sprawie ze skargi M. sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r. znak: DOR.7101.67.2023.MB w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 11/24 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r., znak: DOR.7101.67.2023.MB w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania dotychczasowej decyzji we wznowionym postępowaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB") decyzją z dnia 14 maja 2019 r., nr IVOT/196/2019 nakazał K. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Klub") oraz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" bądź "spółka") rozbiórkę, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektu sportowego - budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiące zaplecze biurowo-socjalne, zbiornik na ścieki, utwardzenia terenu (droga dojazdowa i chodniki), na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] oraz obniżenie terenu podwyższonego o ok. 1 m w ramach tej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z dnia 18 grudnia 2019 r., nr 1656/19. Obie decyzje zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wprawdzie WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. C. wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 415/20 uchylił te decyzje, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej MWINB, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Pismem z 20 stycznia 2020 r. wymieniony W. C. (dalej: "wnioskodawca") wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Jako podstawy wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "K.p.a."). Wniosek ten uzupełnił pismami z 26 kwietnia 2023 r. i 15 maja 2023 r.; w pierwszym z nich zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji MWINB z 18 grudnia 2019 r. MWINB postanowieniem z dnia 5 lipca 2023 r. wznowił, na wniosek wnioskodawcy, postępowanie zakończone decyzją MWINB z 18 grudnia 2019 r., natomiast dalszym postanowieniem z tego dnia (nr 1137/2023), w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Po rozpatrzeniu zażaleń wnioskodawcy, skarżącej oraz Klubu na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z dnia 20 października 2023 r., znak: DOR.7101.67.2023.MB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 152 § 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ stwierdził, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji MWINB z 18 grudnia 2019 r., ponieważ żadna ze wskazanych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych nie zaistniała. Skargę na powyższe postanowienie GINB z 20 października 2023 r. złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę GINB domagał się jej oddalenia podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd stwierdził, że GINB prawidłowo zastosował art. 152 § 1 K.p.a. odmawiając wstrzymania decyzji uznając, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej wznowieniem z przyczyn wskazanych przez wnioskodawcę. Odnośnie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) Sąd podzielił ocenę organu, że wnioskodawca nie został pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją z 18 grudnia 2019 r., gdyż brał w nim udział, odbierał korespondencję, wniósł odwołanie, kierował pisma do organu odwoławczego oraz zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21. Zdaniem Sądu prawidłowo też GINB stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. (zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej w decyzji). Sąd wyjaśnił, że zagadnieniem wstępnym ma być sprawa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20 NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 618/19 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") znak: KOC/7054/Ar/18 z dnia 10 stycznia 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy nr 206/CP/2018 z dnia 29 października 2018 r., którą odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy kortów tenisowych. Sąd zgodził się z GINB, że ww. decyzje nie stanowią zagadnienia wstępnego dla postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją MWINB z 18 grudnia 2019 r. o rozbiórce, gdyż dotyczą wyłącznie rozbudowy kortu tenisowego. Zaznaczył, że powodem wydania kwestionowanej w trybie wznowienia decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki było niedostarczenie przez inwestorów dokumentów koniecznych do legalizacji, a więc są to kwestie zupełnie inne niż rozpatrywane w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20. Poza tym wyrok ten ma charakter kasatoryjny, ponieważ uchyla zaskarżone decyzje, w konsekwencji czego sprawa administracyjna, której dotyczy, wymaga ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ. To zaś oznacza, że powołane "zagadnienie wstępne" nie zostało dotychczas załatwione, a więc i z tej przyczyny nie może być mowy o wystąpieniu sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. W rezultacie za niezasadne Sąd ocenił zarzuty naruszenia art. 152 oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Za nieskuteczne uznał również zarzuty, które oparto na twierdzeniu, że spółka nie była stroną postępowania. Sąd wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane przez wnioskodawcę, a tym samym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należało ocenić wyłącznie w kontekście sytuacji wnioskodawcy w tym postępowaniu, stosownie do art. 147 zdanie drugie K.p.a. Dostrzegł, że o ile wnioskodawca w piśmie z 26 kwietnia 2023 r. (podtrzymującym żądanie wznowienia także z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. i wnoszącym o wstrzymanie wykonania decyzji) wskazał oprócz swoich danych także firmę skarżącej spółki, w której ma udziały i jest członkiem zarządu, co wynika z załączonego do akt sądowych odpisu KRS spółki, to jednak w żadnym z pism, kierowanych do MWINB w niniejszej sprawie, nie podał, że wnioskodawcą jest także ta spółka. Sąd zaznaczył, że treść podania wnioskodawcy z 20 stycznia 2020 r. nie budziła zaś żadnych wątpliwości co do zakresu żądania (podmiotowo i przedmiotowo). Wynika z niego, że wnioskodawca wnosi (w imieniu własnym) o wznowienie postępowania z uwagi na pominięcie go (a nie innego podmiotu) w postępowaniu podnosząc, że jako właściciel nieruchomości, których postępowanie dotyczy, powinien być stroną, a nie został za stronę uznany, co skutkowało tym, jak wskazał, że "uniemożliwiono mu wnoszenie w imieniu własnym wniosków". Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia skargi z tej przyczyny, że przed wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć nie wyjaśniono, czy wniosek o wstrzymanie wykonania, sformułowany w oparciu o art. 152 K.p.a., nie pochodzi także od skarżącej. Wyjaśnił, że jeśli faktycznie taka była wola wnioskodawcy, to spółce służą odpowiednie instrumenty do zdyscyplinowania organu do wydania stosownego aktu na skutek takiego żądania. Sąd podkreślił, że w tej sprawie postanowienia wydane zostały z inicjatywy wnioskodawcy, będącego jednocześnie jedynym podmiotem domagającym się wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżone postanowienie GINB naruszało przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. z uwagi na ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, z uwagi na niezawinione niebranie udziału w postępowaniu przez rzeczywistego inwestora - spółkę, a także rozstrzygnięcie przez NSA zagadnienia wstępnego w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie GINB w sytuacji, w której "decyzja" GINB wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a., a wykazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tych zarzutów w skarżonym rozstrzygnięciu skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej; 3) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 7 K.p.a. i art. 152 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania określających przesłanki wznowienia postępowania, tj. okoliczność, że skarżąca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, a wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1181/20 dotyczył lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc zagadnienia wstępnego dla postępowania legalizacyjnego uprawdopodabniających dostatecznie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w konsekwencji uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji; 4) art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie objawiające się zaniechaniem umożliwienia skarżącej możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu legalizacyjnym, co zaś doprowadziło do niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym, czym organy naruszyły ustanowione w w/w przepisach zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zaufania do władzy publicznej, bezstronności i równego traktowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia GINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Chybiony jest zarzut odniesiony do art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał wszak kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a pełnomocnik nie twierdzi, by sąd w trakcie orzekania zastosował inne kryterium niż przewidziane w art. 1 § 2 P.u.s.a. kryterium legalności, co mogłoby usprawiedliwiać taki zarzut. Nie można jednocześnie zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącej, by nie została przeprowadzona wnikliwa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie warunki te, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, zostały spełnione. Organy miały w polu widzenia okoliczności sygnalizowane we wniosku o wznowienie na poparcie przytoczonych podstaw wznowienia, przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły trafne wnioski o braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji MWINB z 18 grudnia 2019 r., z uwagi na brak prawdopodobieństwa jej uchylenia w wyniku wznowienia. W tym kontekście nieskuteczna okazała się argumentacja autora skargi kasacyjnej o braku skontrolowania kwestii związanej z udziałem skarżącej w postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją o rozbiórce. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należało ocenić wyłącznie w odniesieniu do sytuacji wnioskodawcy, a nie skarżącej, gdyż to wnioskodawca był autorem podania o wznowienie, inicjatorem postępowania wznowieniowego, a zatem jedynie on jest uprawniony do podnoszenia ewentualnych zarzutów w tym zakresie. Miało to kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli sądowej, gdyż organ nie miał obowiązku zbadania z urzędu, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania dotyczące innego podmiotu. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia tej przesłanki w skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie są legitymowane do zastępowania innej strony. Nie może tego też czynić ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny z urzędu. Powyższy pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 362/11; 13 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7611/21), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Tego zapatrywania nie wyklucza również NSA w wyroku z dnia 5 września 2002 r., sygn. akt I SA 3214/01, powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując, że nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im możności wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa będącym wadą prawną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkującą jego wznowieniem. Skoro postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wyłącznie w oparciu o podanie wnioskodawcy, w którym twierdził, że został pominięty w postępowaniu legalizacyjnym, a na taki zarzut może powoływać się strona, której dotyczą skutki wskazanego uchybienia, to poza rozważeniami musi pozostawać kwestia, czy skarżąca brała czynny udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji MWINB z 18 grudnia 2019 r. Okoliczność ta mogłaby być rozpatrywana w kontekście zasadności wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz - co zostało wcześniej wyeksponowane i należy ponownie zaakcentować - tylko w razie wystąpienia przez skarżącą z takim żądaniem, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Spółka kapitałowa, do której należy spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 4 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, Dz. U. z 2024 r. poz. 18; dalej: "K.s.h."), z chwilą wpisu do KRS uzyskuje osobowość prawną wyrażającą się w możliwości nabywania we własnym imieniu praw, zaciągania zobowiązań, pozywania i bycia pozywaną (art. 2 K.s.h. w związku z art. 33 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2025 r. poz. 1071; dalej: "K.c."). Konsekwencją przyznania spółce z o.o. podmiotowości prawnej jest uznanie jej za odrębny podmiot także względem wspólników. Oznacza to, że spółka z o.o. może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona (art. 29 K.p.a.) i złożyć podanie (wniosek) o jego wznowienie. Wspólnicy spółki z o.o. indywidualnie nie mogą składać żądania wznowienia postępowania w imieniu spółki, chyba że działają jako jej reprezentanci (np. członkowie zarządu spółki) lub jeśli postępowanie dotyczyło bezpośrednio ich interesu prawnego jako strony. Jeśli zamiarem wnioskodawcy, będącego jednocześnie członkiem zarządu skarżącej spółki (także Klubu) było żądanie wznowienia postępowania również w jej imieniu, to powinien on dać temu wyraz we wniosku o wznowienie. Tego jednak zabrakło w podaniu z 20 stycznia 2020 r. i w pismach podtrzymujących żądanie wznowienia. Wobec powyższego całkowicie chybione okazały się zarzuty procesowe mające wykazać naruszenie kodeksowych zasad: zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz zaufania do władzy publicznej i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.), realizowane w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. Brak jest też podstaw do podzielania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 7 K.p.a. oraz art. 152 § 1 K.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na zaskarżone postanowienie GINB nie dopuścił się naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. Podstawę prawną wydania kontrolowanego postanowienia stanowi art. 152 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści powyższej regulacji wynika z jednej strony, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione całkowitemu uznaniu organu, lecz stanowi jego obowiązek, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a z drugiej strony, że kwestia zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, iż prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, określenie zaś stopnia tego prawdopodobieństwa powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Posłużenie się w art. 152 § 1 K.p.a. zwrotem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminem "udowodnienie". Owo zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu przeprowadzenia chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13). Jednocześnie podkreślić należy, że w postępowaniu po wznowieniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, nie jest skuteczne powoływanie się przez skarżącą na okoliczność, że nie brała ona udziału w postępowaniu legalizacyjnym. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia GINB mogła zostać dokonana jedynie w kontekście podstaw wznowieniowych wskazanych we wniosku z 20 stycznia 2020 r. i pismach podtrzymujących żądanie wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), odstąpił od zbadania kwestii udziału samego wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z 18 grudnia 2019 r., poprzestając na ocenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Analiza okoliczności rozpoznawanej sprawy, w świetle przesłanek warunkujących zastosowanie art. 152 § 1 K.p.a. i zgromadzonego materiału dowodowego, pozwala podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wywiedzione w ślad za GINB, że nie wystąpiło zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne), do którego ustawodawca odwołał się w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej przez inny organ lub sąd. W praktyce oznacza to, że organ rozpoznający sprawę musi się wstrzymać z wydaniem decyzji do czasu aż inny organ lub sąd rozstrzygnie "kwestię wstępną". Art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. powiązany z art. 100 § 2 K.p.a. wskazuje, że wznowienie postępowania jest możliwe, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Wnioskodawca we wniosku i następnie skarżąca wskazali na wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1181/20. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla rozbudowy obiektu sportowego o korty tenisowe w żadnej mierze nie stanowi zagadnienia wstępnego dla decyzji nakazującej rozbiórkę całego kompleksu sportowego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Wnosząca skargę kasacyjną wyrażając pogląd odmienny nie przedstawiła rzeczowej argumentacji na jego poparcie. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi kasacyjnej odwołała się do treści art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym próbując wykazać, że brak wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uniemożliwiło inwestorom (w tym skarżącej) przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem NSA twierdzenia te nie mogły wywrzeć zamierzonych skutków, gdyż z powołanej regulacji wynika jedynie związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś wydanie decyzji o rozbiórce obiektu sportowego jest konsekwencją nieprzedłożenia przez inwestorów dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie. Decyzja MWINB z 18 grudnia 2019 r. i poprzedzająca ją decyzja PINB z 14 maja 2019 r. przeszły kontrolę sądową. Postępowanie zakończone zostało wyrokiem NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21, w którym przesądzone zostało, że kompleks obiektów sportowych stanowiący całość użytkową należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej: "p.b."), który powinien być realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę. W sytuacji braku podstaw do legalizacji samowoli budowlanej istniały podstawy do wydania nakazu jej rozbiórki. Dodać przy tym trzeba, że nie powiodła się żadna z dotychczasowych prób usunięcia z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę zainicjowanych wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wskazać przyjdzie, co sądowi orzekającemu wiadomo z urzędu, że wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1559/24 NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej wywiedzioną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2835/23 w sprawie ze skargi spółki na postanowienie GINB z dnia 9 października 2023 r., znak: DOR.7200.72.2023.MB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja o rozbiórce zachowała zatem moc obowiązującą. Przede wszystkim trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie o lokalizacji celu publicznego, które będzie ponownie rozpoznawane przez organy nadzoru budowlanego w związku z wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20, nie odnosi się wprost do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją MWINB z 18 grudnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z 14 maja 2019 r. Decyzja o nakazie rozbiórki dotyczy bowiem całego kompleksu sportowego (obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiące zaplecze biurowo-socjalne, zbiornik na ścieki, utwardzenia terenu), natomiast rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji celu publicznego odnosi się do rozbudowy jego części o korty tenisowe (art. 3 pkt 6 p.b.). Istnienie zagadnienia wstępnego przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę wyklucza również chronologia zaistniałych w sprawie zdarzeń. Najpierw zostało wszczęte postępowanie przed PINB w związku ze zgłoszeniem o sprawdzenie legalności budowy obiektu sportowego (29 marca 2018 r.), które wiązało się z podjęciem przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych w okresie od kwietnia do września 2018 r. i końcowo doprowadziło do wydania postanowienia z dnia 8 października 2018 r. o wstrzymaniu prowadzeniu robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia opisanych w nim dokumentów niezbędnych w procesie legalizacyjnym. Wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego wpłynął natomiast do organu w dniu 22 maja 2018 r., a więc w trakcie realizacji samowolnych robót budowlanych i po wszczęciu postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 1 p.b. Podsumowując, skoro postanowienie GINB z 20 października 2023 r. nie naruszało art. 152 § 1 K.p.a., oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na to postanowienie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., było prawidłowe. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej niezasadnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., gdyż ze wskazanych powodów nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niezrozumiałe jest jednak, że w ramach tego zarzutu wytknięto obrazę art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., albowiem przepis ten nie był stosowany przez organy administracji i w efekcie ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły go naruszyć. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że skarżąca, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.