II OSK 2543/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 228/22 w sprawie ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 29 czerwca 2021 r., nr XXX/225/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie Rzejowice, w gminie Kodrąb 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. J. na rzecz Gminy Kodrąb kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 228/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") oddalił skargę W. J. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Kodrąb (dalej: "Rada", "organ") z 29 czerwca 2021 r. nr XXX/225/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie Rzejowice, w gminie Kodrąb (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 "§ 1" i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej. "u.s.g.") poprzez oddalenie przez sąd I instancji skargi ws. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo że została ona sporządzona z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały ws. planu (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), tj. zasad wynikających z: a) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady z 20 grudnia 2002 r. nr IV/24/02 (dalej: "Studium"); z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na ustaleniu w miejscowym planie przeznaczenia nieruchomości skarżącego w sposób, który uniemożliwia prowadzenie na niej działalności rolniczej; b) z naruszeniem ustaleń Studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p.; c) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie ważenia interesu publicznego i prywatnego do jednorazowej czynności przyznającej arbitralnie pierwszeństwo pewnej grupie interesów; art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu w celu zablokowania inwestycji, podczas gdy ustawa nie wskazuje takiego celu, co było wynikiem błędnego założenia, iż Gmina jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek działań formalnych przez skarżącego w związku z planowaną przez niego działalnością gospodarczą zakładała uchwalenie planu dla tego obszaru; d) błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że naruszenie zasad sporządzenia uchwały planu miejscowego w tym w szczególności polegające na ustaleniu przez organ planistyczny istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącego (poprzez założenie, że nieruchomość znajduje się na terenie posiadającym szczególne walory przyrodnicze i znajdują się na niej tereny zieleni objęte formą ochrony przyrody) nie stanowią naruszenia zasady ważenia interesu prywatnego i publicznego. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi. Ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 5 października 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie sprawy na rozprawie. 3. Pismem z 2 listopada 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium, czyli m.in. zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20 oraz wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 452/24 - CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że według Studium sporny teren jest przeznaczony pod tereny dolesień (zob. wyrys ze Studium). Takie przeznaczenie w Studium koresponduje z częścią tekstową studium, gdzie wskazuje się na potrzebę dolesień na glebach marginalnych (s. 50-51, 61). 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego, czyli zarzuty naruszenia m.in. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 14 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. 4.6. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dodać należy, że w świetle zasady władztwa publicznego, a także zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP), to rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja sądu jest tu zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy dane rozwiązanie planistyczne istotnie narusza prawo. Sąd administracyjny nie może natomiast oceniać spornych rozwiązań planistycznych pod kątem celowości (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1101/20; wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1381/24; wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1879/22 – CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że przeznaczenie spornego terenu pod teren dolesień nie było dowolne, ale korespondowało z jego położeniem w bliskim sąsiedztwie istniejących lasów oraz słabą jakością gleby (klasa VI). Ewentualna zabudowa tego terenu negatywnie wpłynęłaby również na wartości, dla ochrony których ustanowiono Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Widawki. Zgodnie z § 1 Uchwały Nr XIV/237/11 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Widawki, obszar ten obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Kluczowe znaczenie należy jednak przypisać tu potrzebie ochrony okolicznych mieszkańców przed uciążliwościami odorowymi, na jakie mogliby być narażeni w razie zrealizowania przez skarżącego zamiaru budowy chlewni o łącznej obsadzie 381,99 DJP (zob. decyzję Wójta Gminy Kodrąb z 28 stycznia 2022 r. – k. 18-37 akt sądowych). Z uzasadnienia tej decyzji wynika w szczególności, że do organu wpłynął zbiorowy protest mieszkańców, wskazujących na bliskie sąsiedztwo budynków mieszkalnych, szkoły podstawowej oraz placu zabaw (s. 2 decyzji Wójta). Analiza ogólnie dostępnych danych, w tym publicznego portalu geoportal.gov.pl, prowadzi do wniosku, że istotnie w odległości kilkuset metrów od granic działki skarżącego znajdują się liczne budynki mieszkalne oraz szkoła podstawowa. W świetle art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ochronie prawnej podlega nie tylko prawo własności potencjalnego inwestora, ale również prawo własności innych osób, na których planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać. W tym miejscu należy przypomnieć, że w utrwalonym już orzecznictwie przyjmuje się, że plan miejscowy może przewidywać określone zakazy zabudowy uzasadnione potrzebą ochrony okolicznych mieszkańców przed uciążliwościami odorowymi, w tym uciążliwościami odorowymi emitowanymi przez instalacje przeznaczone do przemysłowej hodowli drobiu lub trzody (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 754/19; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1434/21; wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3774/19 – CBOSA). Z takim właśnie proporcjonalnym ograniczeniem prawa własności mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Dodać przy tym należy, że planowanie przestrzenne ze swej istoty obejmuje przyszłe, zamierzone wykorzystanie danego terenu. Z samego faktu uchwalenia planu miejscowego nie wynika jeszcze, że korzystanie z danego terenu zgodnie z jego dotychczasowym charakterem staje się niezgodne z prawem (zob. art. 35 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2998/20, CBOSA). Przykładowo, do czasu wprowadzenia roślinności leśnej na spornej działce, skarżący może wykorzystywać ją jako grunt rolny, np. jako pastwisko lub grunt orny. Plan zakazuje bowiem zabudowy tego terenu, ale nie wprowadza równocześnie innego sposobu jego tymczasowego zagospodarowania (zob. § 18 oraz § 13 zaskarżonej uchwały). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.