II OSK 2637/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz Gminy Olsztyn – Ośrodka Sportu i Rekreacji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 115/19 w sprawie ze skargi X. sp. z o.o. w O. i J. H. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 grudnia 2018 r. nr IGR.II.7840.4.177.2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje oczywiste omyłki pisarskie zawarte w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 115/19 w ten sposób, że w miejsce oznaczenia skarżącego "[...] sp. z o.o. w O." wpisuje "X. sp. z o.o. w O.", natomiast w miejsce oznaczenia numeru decyzji "IGR-II.7840.4.177.2018" wpisuje "IGR.II.7840.4.177.2018"; 2. oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 maja 2019 r., II SA/Ol 115/19 w wyniku rozpatrzenia skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w O. i J. H. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 grudnia 2018 r. nr IGR.II.7840.4.177.2018 i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z 14 września 2018 r. nr UA.6740.372.2018, którą wskazany organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Olsztyna decyzją z 14 września 2018 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej: p.b. po rozpoznaniu wniosku X. sp. z o.o. i J. H. z 26 czerwca 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku zamieszkania zbiorowego do obsługi turystów (hotelu) z wbudowaną gastronomią i garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu bez przyłączy na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w Olsztynie. Nie uwzględniając odwołania X. sp. z o.o. i J. H., Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 21 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasadnie Prezydent Olsztyna wezwał inwestora postanowieniem z 31 lipca 2018 r. do uzupełnienia załączonego do wniosku projektu budowlanego i za prawidłowe należy uznać ustalenie, zgodnie z którym inwestor nie doprowadził do usunięcia jego nieprawidłowości. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zauważył, że obszar, na którym ma powstać inwestycja, jest objęty ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Inwestycja realizowana będzie w całości na obszarze oznaczonym symbolem [...], gdzie m.in. przewidziano funkcję podstawową: obiekty [...] [...] - ośrodek szkoleniowy [...] oraz funkcję dopuszczalną: inne usługi turystyki. W zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu m.p.z.p. ustala na tym obszarze maksymalną wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych, rozumianą jako parter i 1 kondygnacja poddasza użytkowego w dachu wysokim, lub parter i 1 kondygnacja użytkowa w budynkach z dachem płaskim, ale nie więcej niż 10 m. Organ wskazał, że Prezydent Olsztyna zasadnie wezwał inwestora do doprowadzenie projektu do zgodności z m.p.z.p. w zakresie liczby zaprojektowanych kondygnacji, gdyż w ocenie organu budynek posiada trzy kondygnacje, a nie - jak podał inwestor - dwie. Zdaniem organu odwoławczego, zaprojektowany budynek nie będzie zagłębiony poniżej przylegającego do niego poziomu terenu, przyjąć bowiem trzeba, że terenem przylegającym jest teren, którego rzędne wskazane są na mapie do celów projektowych, niemodyfikowane w procesie budowlanym. W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego poprawne są równocześnie wyliczenia i ustalenia poczynione przez Prezydenta Olsztyna co do posiadania przez budynek niezgodnej z m.p.z.p. wysokości przekraczającej 10 m. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zgodził się również z ustaleniem organu I instancji odnośnie do niezgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie usytuowania budynku na granicy z działką nr ew. [...], obręb [...]. Inwestor zaprojektował budynek na granicy obszarów elementarnych [...] (działka nr ew. [...]) i [...] (działka nr ew. [...]) z tym, że na obszarze [...] plan zakazuje zabudowy obiektami budowlanymi. Inwestor uzyskał ograniczone prawo rzeczowe do fragmentu terenu [...] - zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu kolorem zielonym jako obszar ABCD - i na tym terenie zaprojektował wystające poza lico budynku nadwieszenia. Nie da się jednakże zaaprobować poglądu, że poprzez uzyskanie zgody na nadwieszenie zabudowy nad działką nr ew. [...] działka ta może zostać zabudowana i tym samym stanowić działkę budowlaną. Po analizie projektu budowlanego organ odwoławczy wskazał, że miejsca postojowe dla samochodów osobowych zaprojektowane są niezgodnie z warunkami technicznymi w zakresie ich szerokości. Za zasadne uznać przy tym należało wątpliwości organu I instancji dotyczące liczby projektowanych miejsc postojowych wobec faktu, że wszystkie miejsca postojowe zostały zaprojektowane w zamkniętym garażu w kondygnacji podziemnej. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wskazał, że podziela wątpliwości organu I instancji w zakresie funkcji budynku, gdyż po analizie projektu budowlanego i uwzględnieniu wyjaśnień inwestora nasuwa się wątpliwość odnośnie do faktycznego charakteru inwestycji. Sama nazwa użyta w tytule projektu budowlanego dotyczy budynku zamieszkania zbiorowego do obsługi turystów (hotelu), brak w nim jednak jest samodzielnych pokoi jedno-, dwu- lub trzyosobowych (zaprojektowano apartamenty). Organ odwoławczy potwierdził również zgłoszone przez organ I instancji zastrzeżenia wskazujące na wymóg wykonania dodatkowej dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 grudnia 2018 r. złożyli X. sp. z o.o. i J. H., wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 września 2018 r. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem tego przepisu, co nie pozwala odtworzyć faktycznych powodów negatywnej decyzji, a w zakresie uzasadnienia prawnego nie powołuje norm, jakie miałyby uzasadniać niepełną i lakoniczną argumentację organu; b) art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów prawa; c) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji skutkował wydaniem decyzji odmownej; d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, co znalazło wydźwięk w uzasadnieniu decyzji, gdzie ograniczono się do akceptacji nieuprawnionego stanowiska organu I instancji, tym samym nie rozpoznano w drugiej instancji sprawy, do czego organ był zobowiązany; e) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji negatywnej; f) art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w p.b.; g) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez niezasadne zastosowanie przepisu, podczas gdy w złożonej dokumentacji nie występowały nieprawidłowości; h) art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, mimo tego, że brak było ku temu jakichkolwiek przesłanek; i) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji reformatoryjnej; j) art. 36 pkt 1 i art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1553 ze zm.), dalej: u.u.h., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że planowany obiekt nie może być uznany za hotel, mimo że spełnia wszelkie wymogi do uznania za hotel; k) § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że garażem zamkniętym jest garaż niedostępny dla innych niż goście hotelowi osób, kiedy to w rzeczywistości takim garażem jest kondygnacja posiadająca pełną obudowę i zamykane wrota; l) art. 3 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z § 2 pkt 9 i 11 oraz § 9 pkt 2 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że na terenie oznaczonym jednostką [...] nie mogą występować nadwieszenia budynku zlokalizowanego na terenie oznaczonym [...], kiedy to prawidłowa wykładnia norm tych przepisów prowadzi do wniosku, że postanowienia planu dopuszczają wykonania tego rodzaju prac, a samo wykonanie nadwieszeń nie może być uznane za zabudowanie terenu [...]; m) § 6 r.w.t. w zw. z § 2 pkt 12 i § 9 pkt 13 m.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię, a tym samym przyjęcie, że gruntem przylegającym jest teren nieruchomości, którego rzędne wynikają z mapy do celów projektowych, kiedy to właściwa wykładnia normy tych przepisów prowadzi do wniosku odmiennego; n) § 3 pkt 17 r.w.t. w zw. z § 2 pkt 9 i § 9 pkt 13 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że w rzeczywistości skarżący zamierza zrealizować w ramach inwestycji trzy kondygnacje nadziemne, kiedy to właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku odmiennego; o) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) w zw. z § 104 r.w.t. w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że skarżący nie był uprawniony do zaprojektowania miejsc postojowych o szerokości 2,30 m, kiedy to właściwa wykładnia norm powołanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego; p) § 9 pkt 13 m.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niezapewniona została wystarczająca liczba miejsc postojowych, kiedy to właściwa analiza dokumentacji projektowej wskazuje na odmienne wnioski; r) § 12 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niezachowana została minimalna odległość od sąsiedniej działki budowlanej, kiedy to właściwa wykładnia przepisu w powiązaniu z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), czy art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) prowadzi do wniosku, że spełniono wymagania stawiane przepisami prawa, a tym samym nie naruszono § 12 r.w.t.; s) § 55 ust. 2 r.w.t. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie został zapewniony właściwy dostęp dla osób niepełnosprawnych, kiedy to z dokumentacji wynika, że wymagania dotyczące osób niepełnosprawnych zostały zachowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w przywołanym wyżej wyroku uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że inwestorzy wystąpili o zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...], zaś na działce nr ew. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dr (własność Gminy Olsztyn) zaprojektowano zjazd oraz chodnik do budynku, przy czym teren ten objęty jest ustaleniami m.p.z.p. Działka nr ew. [...] położona jest w obszarze jednostki [...], zaś działka nr ew. [...] w jednostce [...], sąsiadującej bezpośrednio z [...]. Z § 9 pkt 13 m.p.z.p. w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi symbolu [...] wskazano w ramach funkcji dopuszczalnej "inne usługi turystyczne". Pojęcie usługi turystyki zdefiniowane zostało w § 2 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., jako kompleksowe obiekty i zespoły obiektów o funkcjach hotelarskich, gastronomicznych oraz rekreacyjnych, wraz z urządzeniami terenowymi, przeznaczone do obsługi turystów i mieszkańców miasta. Zatem co do zasady na terenie działki nr ew. [...] dopuszczona została lokalizacja obiektu hotelarskiego. Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż kondygnacje parteru określono na poziomie ± 0,00 (109,60 m n.p.m.) oraz I piętra na poziomie + 3,15 (112,75 m n.p.m.), natomiast kondygnacja podziemna zaprojektowana została w poziomie "-1" na rzędnej -4,20 (105,40 m n.p.m.). Zauważył, że organy ustaliły z projektu zagospodarowania terenu, że rzędne terenu wokół budynku na działce nr ew. [...] wykazane na mapie do celów projektowych wynoszą odpowiednio: 105,38; 105,70; 106,10; 107,50; 107,90 m n.p.m., a więc od 1,70 m do 4,22 m poniżej położonej rzędnej 0,00 budynku. W tym kontekście następnie przyjęły, że nie jest właściwe dowolne projektowanie rzędnej terenu, aby dopasować kondygnację podziemną obiektu, ponieważ należy odnosić ustalenia projektowe do rzędnej terenu oznaczonej na mapie do celów projektowych. W tym zakresie Sąd I instancji jednakże wyjaśnił, że jakkolwiek w m.p.z.p. Rada nie zdefiniowała pojęcia "rzędnej terenu", jak też pojęcia "poziomu terenu", jednak nie oznacza to, że tego pojęcia m.p.z.p. nie wyjaśnia, ponieważ w jego § 2 ust. 5 pkt 9, definiując pojęcie "kondygnacji nadziemnej", która służy kształtowaniu przez plan także parametru wysokościowego, wskazuje się, że "jest to kondygnacja, której górna powierzchnia stropu nad piwnicą lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu". Nadto w § 2 ust. 5 pkt 12 m.p.z.p. zawarto definicję "wysokości zabudowy", pod którym to pojęciem rozumie się "wysokość mierzoną od poziomu terenu przylegającego do budynku przy głównym wejściu do budynku, do najwyżej położonego punktu pokrycia dachu lub też wysokość zabudowy określona liczbą kondygnacji nadziemnych". W obydwu przytoczonych definicjach kształtuje się parametr wysokościowy, przy czym w pierwszym przypadku jest mowa o "poziomie lub powyżej projektowanego lub urządzonego terenu", a w drugim mowa jest o "poziomie terenu". Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby racjonalny lokalny prawodawca w odniesieniu do parametrów wysokościowych różnicował sposób ich ustalania. Poprawność takiego stwierdzenia potwierdza ta część m.p.z.p., która określa szczegółowe ustalenia dla terenu, na którym planowana jest inwestycja. W odniesieniu do tego terenu, zgodnie z § 9 pkt 13 m.p.z.p. określono, że dodatkowym parametrem określającym wysokość zabudowy (poza wysokością 10 m) jest liczba kondygnacji nadziemnych, która nie może być większa niż dwie. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że m.p.z.p. różnicuje znaczenie tego samego pojęcia "poziomu terenu" na potrzeby ustalania parametrów wysokościowych tj. liczby kondygnacji nadziemnych oraz wymiaru pionowego budynku w sytuacji, gdy oba rodzaje parametrów wysokościowych służą kształtowaniu zabudowy i zagospodarowania danego terenu dla tych samych budynków. Sąd I instancji dodatkowo zauważył, że jeżeli plan miejscowy nie definiuje jakiegoś pojęcia, to jego prawnego znaczenia należy poszukiwać w obowiązującym prawie. Legalna definicja poziomu terenu została zawarta w § 3 pkt 15 r.w.t. Odnosi się ona do rzędnych przyjętych w projekcie, a ten z uwagi na rozwiązania architektoniczne może wiązać się z podwyższeniem terenu działki inwestora. Sąd wskazał, że również § 3 pkt 17 r.w.t. dotyczący kondygnacji odwołuje się do poziomu terenu przylegającego do budynku, który z kolei powinien zostać przyjęty w projekcie jako rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisu definiującego pojęcie kondygnacji podziemnej skutkującego nieprawidłowym ustaleniem, że projekt budowlany dotyczy obiektu o trzech kondygnacjach nadziemnych, Sąd I instancji podniósł, iż ustalenie poziomu terenu może być przez projektanta ustalone na poziomie nowych rzędnych, co nie stanowi naruszenia ani ustaleń m.p.z.p., ani przepisów r.w.t. Jak wynika z dokumentacji projektowej, ze względu na znaczące zróżnicowanie poziomu działki inwestorów konieczne było jej zagospodarowanie w sposób, który najpełniej wykorzysta istniejące wzniesienia oraz rzeźbę terenu na mocno pofałdowanym terenie. Odnośnie do braku, jak wskazały organy, zagłębienia zaprojektowanej kondygnacji poniżej poziomu terenu na całym jej przebiegu Sąd z kolei wyjaśnił, że kwestię tę należało ocenić z uwzględnieniem zmiany § 3 pkt 17 r.w.t., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Jej istotą było zrezygnowanie z przesłanki zagłębienia kondygnacji ze wszystkich stron poniżej poziomu przylegającego do niego terenu. Nadto chybione pozostaje stwierdzenie organu odwoławczego, że terenem przylegającym do kondygnacji jest poziom terenu, którego rzędne wskazane są na mapie do celów projektowych, niemodyfikowane w procesie budowlanym. Odnośnie do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia przez organy, że projektowana inwestycja pozostaje sprzeczna z wymogami przewidzianymi dla terenów elementarnych [...] oraz [...] Sąd przypomniał, że z dokumentacji projektowej wynika, iż sporny obiekt budowlany został zaprojektowany na działce nr ew. [...], natomiast inwestycja wkracza także na teren [...] poprzez wysunięcie nadwieszeń nad terenem działki nr ew. [...], co skutkuje w ocenie organów, iż na terenie [...] dochodzi do powstania powierzchni zabudowanej. Co do wykładni ustaleń m.p.z.p. w zakresie szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, w ocenie Sądu, należało w odniesieniu do poruszonej kwestii uwzględnić ustalenia m.p.z.p. wynikające z jego części ogólnej, gdzie w § 2 ust. 5 pkt 11 określono definicję pojęcia nieprzekraczalnych linii zabudowy. W świetle znaczenia tego pojęcia lokalny prawodawca dopuścił w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach możliwość wyjścia poza tę linię częścią obiektu budowlanego poprzez sytuowanie balkonów, tarasów, schodów zewnętrznych i wykuszy tych obiektów. Powyższe oznacza, że to rozwiązanie powinno znajdować odzwierciedlenie w przypadku linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w zakresie objętym inwestycją, tj. terenu [...] i [...]. Z akt sprawy wynika, że na terenie [...] nie zaprojektowano obiektu budowlanego w rozumieniu p.b., ale zaprojektowano jedynie nadwieszenia, które nie odpowiadają pojęciu obiektu budowlanego. Stanowią one wprawdzie część takiego obiektu budowlanego, jednak zlokalizowanego na działce nr ew. [...] na terenie [...], gdzie taka zabudowa została przewidziana. W zakresie wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska dotyczącego naruszenia projektem postanowienia § 12 ust. 2 r.w.t. Sąd wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie podziela tego stanowiska. Z akt wynika, że inwestorzy są właścicielami działki nr ew. [...] oraz posiadają ograniczone prawo rzeczowe do działki nr ew. [...] uprawniające do dokonania nadwieszenia nad tą nieruchomością w zakresie do 1,5 m od granicy działki. Uwzględniając, że przepisy § 12 r.w.t. mają za zadanie wprowadzać ograniczenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku ze względu na interesy prawne właścicieli sąsiedniej działki celem ochrony prawa do jej zabudowy oraz korzystania z niej, w niniejszym stanie faktycznym nie można uznać, aby doszło do naruszenia rozwiązaniami projektowymi w zakresie zabudowy działki ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...] treści powołanego przepisu r.w.t. Sąd I instancji podniósł, że z faktu, iż w większości z 61 pokoi hotelowych, poza pokojem mieszkalnym, zaprojektowano inne pomieszczenia, których nie wlicza się do powierzchni mieszkalnej pokoju, nie można konstruować uzasadnionego wniosku, iż takie pokoje nie stanowią o funkcji hotelowej. Wprawdzie faktycznie taki kompleks mógłby być zaliczony do apartamentu pod warunkiem spełnienia innych wymogów dla pokoju dziennego, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2166), jednakże okoliczność, iż projekt budowlany przewiduje 61 lokali hotelowych jedno-, dwu- lub trzyosobowych oraz pomieszczenia towarzyszące, których wielkości nie można wliczać do powierzchni pokoju mieszkalnego, nie oznacza, aby taki kompleks nie stanowił pokoju hotelowego. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie wątpliwości organu odwoławczego wyrażone w tym zakresie, ponieważ nie można wskazać, aby przyjęte rozwiązania projektowe naruszały konkretny przepis prawa co do wielkości pokoju hotelowego. Sąd I instancji przypomniał, że z treści § 54 ust. 2 r.w.t. wynika, iż w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, budynku zamieszkania zbiorowego oraz budynku użyteczności publicznej, wyposażanym w dźwigi, należy zapewnić dojazd z poziomu terenu i dostęp na wszystkie kondygnacje użytkowe osobom niepełnosprawnym. W ocenie organów w złożonym projekcie budowlanym nie zapewniono takiej komunikacji, gdyż dostęp dla osób niepełnosprawnych jest ograniczony do niższych poziomów i jednej sekcji kondygnacji najwyższej. Zdaniem Sądu, po analizie przedłożonego projektu budowlanego wynika jednak, że stanowisko to pozostaje wadliwe z uwagi na pominięcie treści § 55 ust. 2 r.w.t., który znajdował zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Odnośnie z kolei do zastrzeżeń dotyczących niezgodności zaprojektowanych miejsc postojowych z ustaleniami m.p.z.p. Sąd stwierdził, że prawidłowo w dokumentacji projektowej zapisano, iż dla zewnętrznych gości korzystających z restauracji-baru przewidziano miejsca dla 20 gości. Uprawniona i przekonująca, w ocenie Sądu, pozostaje argumentacja skarżących przywołana w trakcie rozprawy, iż wcześniej podana została większa liczba gości restauracyjnych, co wynikało z faktu, że doliczono do takich osób gości hotelowych, dla których miejsca postojowe zostały już wyliczone w oparciu o przelicznik planu (3 m.p. na 10 łóżek). Dlatego zaprojektowano dodatkowe miejsca dla gości restauracyjnych w liczbie 20 osób, poza gośćmi hotelowymi. Także za niezasadne Sąd uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że zaprojektowany garaż dla pojazdów ma charakter zamknięty. Słusznie w tym zakresie podniesiono bowiem, że zaprojektowany obiekt jest zamknięty z uwagi na jego rozwiązanie konstrukcyjne, nie jest natomiast garażem zamkniętym dla użytkowników. W odniesieniu natomiast do zastrzeżeń dotyczących zbyt małej szerokości projektowanych miejsc postojowych o szerokości 2,3 m Sąd wskazał, że w całości należy zaakceptować przedstawione w skardze stanowisko, iż organy, dokonując oceny powyższej kwestii, nie uwzględniły zmiany § 104 r.w.t. dotyczącej nowych wymogów w zakresie wielkości dróg dojazdowych i miejsc parkingowych. Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela również stanowiska orzekających w sprawie organów odnośnie do wymogu przedłożenia przez inwestora nowej opinii geotechnicznej. Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 9, § 2 ust. 5 pkt 12 oraz § 9 pkt 13 m.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przywołane powyżej postanowienia planu ustalające parametry wysokościowe planowanej zabudowy nawiązujące do poziomu terenu odnoszą się do rzędnej terenu przyjętej w projekcie budowlanym a nie istniejących rzędnych terenu wynikających z mapy dla celów projektowych; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 11 oraz § 5 ust. 15 pkt 1 m.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przywołane powyżej postanowienia planu zezwalają na lokalizację balkonów i wykuszy nad terenami, dla których w planie wprowadzono zakaz zabudowy obiektami budowlanymi - w następstwie powyżej postawionych zarzutów Sąd I instancji uwzględnił skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając równocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Skargę kasacyjną złożyła również Gmina Olsztyn – Ośrodek Sportu i Rekreacji w Olsztynie, która zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) § 2 ust. 5 pkt 9, 11 i 12 m.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji pojęć kondygnacji nadziemnej, powierzchni zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, która skutkowała uznaniem, iż projektowana inwestycja posiada dwie kondygnacje nadziemne, podczas gdy prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, iż posiada trzy kondygnacje nadziemne; 2) § 5 pkt 15 l.p. 2 w zw. z § 2 ust. 5 pkt 11 m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu ZN1 w zw. z pkt 5.1.2.2 Polskiej Normy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie [...] (przepis szczególny) może zostać zmienione na podstawie postanowień ogólnych uprawniających do przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez m.in. nadwieszenia, co narusza podstawową zasadę wykładni przepisów prawa, zgodnie z którą przepis szczególny uchyla przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali); 3) § 3 pkt 17 r.w.t. skutkujące w realiach niniejszej sprawy przyjęciem, że projekt budowlany zawiera jedynie dwie kondygnacje nadziemne, a tym samym spełnia wymogi m.p.z.p.; 4) § 12 ust. 2 r.w.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że posadowienie budynku na granicy działki było zgodne z obowiązującymi przepisami, podczas gdy ściana budynku na granicy posiada okna i drzwi; 5) § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projektant nie był obowiązany do przedstawienia dodatkowych opinii geologicznych, zgodnie z postanowieniem organu architektoniczno-budowlanego; 6) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uchylił decyzje organów administracji publicznej obu instancji w sytuacji, gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do oddalenia skargi. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Gmina Olsztyn – Ośrodek Sportu i Rekreacji w Olsztynie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 24 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zastrzec w tym miejscu równocześnie należy, że powyższe wyjaśnienie odnieść trzeba wyłącznie do skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Skarga kasacyjna Gminy Olsztyn – Ośrodka Sportu i Rekreacji w Olsztynie nie mogła podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, jako że została wniesiona przez podmiot nie będący stroną w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 173 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść wyłącznie strona, a zarazem Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, zobowiązany jest z urzędu badać, czy skarga ta spełnia tenże warunek (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). W przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji, ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazując na powody przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższej oceny odnoszącej się do niedopuszczalności zaskarżenia przez Gminę Olsztyn – Ośrodek Sportu i Rekreacji w Olsztynie wyroku z 9 maja 2019 r., należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja rozpatrująca wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.), dalej: u.s.p., są zadaniami powiatu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 p.b. starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 p.b.). W myśl z kolei art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p., prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, pozostając równocześnie na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), organem wykonawczym gminy. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2 u.s.p.). W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Z treści Statutu Ośrodka Sportu i Rekreacji w Olsztynie stanowiącego załącznik do uchwały nr LXV/741/10 Rady Miasta Olsztyna z 25 sierpnia 2010 r. wynika, że Ośrodek Sportu i Rekreacji w Olsztynie pozostaje jednostką organizacyjną Miasta Olsztyna nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, kierowaną przez Dyrektora, który działa w granicach udzielonego przez Prezydenta Olsztyna pełnomocnictwa, zajmującą się realizowaniem na rzecz mieszkańców Miasta Olsztyna zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, przy czym mienie Ośrodka stanowi majątek Gminy Olsztyn. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie jednostce tej nie przysługuje odrębna zdolność sądowa. Ją przypisać można wyłącznie Miastu Olsztyn, tym niemniej w związku z tym, że jest ono reprezentowane przez Prezydenta Olsztyna, który w jego imieniu wniósł skargę kasacyjną, a jednocześnie brał udział w postępowaniu jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę w toku instancji (decyzja z 14 września 2018 r.), sprzeciwić się należy dopuszczalności zaskarżenia wyroku Sądu I instancji przez skarżącego kasacyjnie. Podstawowe znaczenie ma tu fakt, że powierzenie organowi administracji publicznej właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłaby dochodzić w relacjach ze stroną, o której prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygnął jej organ jako organ administracji architektoniczno-budowlany w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 889/19; wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 1084/19; wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2758/19; wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 376/19; wyrok NSA z 27 maja 2020 r., II OSK 854/19; wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 2175/19), przez co działaniu Sądu I instancji, który skarżącego kasacyjnie potraktował jako uczestnika postępowania, nie mogła zostać przypisana doniosłość prawna wyrażająca się w przyznaniu mu legitymacji do uruchomienia kontroli instancyjnej wydanego orzeczenia. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, należy stwierdzić, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 9, § 2 ust. 5 pkt 12 oraz § 9 pkt 13 m.p.z.p. wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanej regulacji prawnej w formie określonej przez skarżący organ, tj. poprzez dopuszczenie się jej błędnej wykładni. Rada Miasta Olsztyna w § 2 ust. 5 pkt 9 i § 2 ust. 5 pkt 12 m.p.z.p. określiła definicję odpowiednio kondygnacji nadziemnej oraz wysokości zabudowy, stwierdzając, że tym pierwszym pojęciem należy objąć kondygnację, której górna powierzchnia stropu nad piwnicą lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, natomiast pod pojęciem wysokości zabudowy należy rozmieć wysokość mierzoną od poziomu terenu przylegającego do budynku przy głównym wejściu do budynku, do najwyżej położonego punktu pokrycia dachu lub też wysokość zabudowy określoną liczbą kondygnacji nadziemnych. Z kolei w powołanym przez skarżący organ § 9 pkt 13 m.p.z.p. dla obiektów dopuszczonych na terenie [...] (inne obiekty turystyki) w zakresie dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu postanowiono (lit. a), że maksymalna wysokość zabudowy powinna wynosić do 2 kondygnacji nadziemnych, przy czym powinna być one rozumiane jako parter i 1 kondygnacja poddasza użytkowego w dachu wysokim, lub parter i 1 kondygnacja użytkowa w budynkach z dachem płaskim, ale nie więcej niż 10 m. Zestawiając powyższe regulacje, Sąd I instancji, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego organu, nadał ich treści prawidłowe znaczenie normatywne, albowiem zasadnie w wyroku przyjął, że parametr wysokości budynku odnoszony do liczby jego kondygnacji ustalanej w powiązaniu z poziomem projektowanego lub urządzonego terenu, jak też wysokości pionowej mierzonej od poziomu terenu przylegającego do budynku może być badany w kontekście dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. z uwzględnieniem wysokości rzędnych terenu wynikających z założeń projektowych. Nie jest zatem zabronione na gruncie analizowanego przez Sąd m.p.z.p. podwyższenie lub obniżenie wysokości tychże rzędnych przez inwestora, jeżeli wymaga tego zróżnicowanie terenu czy charakterystyka projektowanego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny nie umniejsza znaczenia zamieszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwag organu odnoszących się do zagrożeń, jakie może nieść w określonych sytuacjach usytuowanie wysokościowe budynku względem sąsiednich obiektów i wpływ działań inwestycyjnych związanych ze znaczną zmianą rzędnych na walory krajobrazowe terenu, niemniej nie mogły mieć one przesądzającego znaczenia z uwagi na treść, jaką zdecydował się nadać organ planistyczny ustaleniom m.p.z.p. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ przyznał, iż argumentacja sformułowana przez Sąd I instancji odnośnie do pojęcia poziomu terenu w ramach wykładni przepisów m.p.z.p. jest w pełni poprawna z logiczno-językowego punktu widzenia. Pozostaje ona w pełni zbieżna również ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2018 r., II OSK 81/17. Zgodzić się należy z poglądem, że brak wprowadzenia definicji pojęcia poziomu terenu w § 2 ust. 5 pkt 12 m.p.z.p. nie oznacza, że plan tego pojęcia nie wyjaśnia, jeżeli definiując pojęcie kondygnacji nadziemnej, która służy kształtowaniu przez m.p.z.p. także parametru wysokościowego, plan odwołuje się do poziomu "projektowanego lub urządzonego terenu". To sformułowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno wyznaczać kierunek wykładni użytego w tekście planu pojęcia poziomu terenu przylegającego do budynku. Niewadliwe jest spostrzeżenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby racjonalny lokalny prawodawca w odniesieniu do parametrów wysokościowych zamierzał w zasadniczy sposób zróżnicować sposób ich ustalania. Nieuzasadniony pozostaje zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 11 oraz § 5 ust. 15 pkt 1 m.p.z.p. przez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego organu, błąd ten ma być spowodowany mylnym przyjęciem przez Sąd, że przywołane powyżej przepisy planu zezwalają na lokalizację balkonów i wykuszy nad terenami, dla których w planie wprowadzono zakaz zabudowy obiektami budowlanymi. Tak sformułowany zarzut został jednakże przez organ wadliwe sformułowany, albowiem w toku kontroli sądowej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 grudnia 2018 r. nie podlegał zastosowaniu § 5 ust. 15 pkt 1 m.p.z.p., a w konsekwencji Sąd w zaskarżonym wyroku nie mógł dopuścić się jego błędnej wykładni. Powyższy przepis określa szczegółowe zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu dla terenów zieleni oznaczonych symbolem ZU1, ZU2 (Zieleń urządzona). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestor zaprojektował nadwieszenia nad działką nr ew. [...], która znajduje się według m.p.z.p. na innym terenie (oznaczonym symbolem [...]), wobec czego przyjęte dla terenu wskazanego przez skarżący kasacyjnie organ ustalenia nie mogą być traktowane jako kryteria prawne oceny zgodności spornej inwestycji z przepisami w granicach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Niezależnie od powyższego, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pojęcia ogólne użyte w treści uchwały zdefiniowane w § 2 ust. 5 m.p.z.p., w tym przyjęte w § 2 ust. 5 pkt 11 m.p.z.p. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy mogą służyć wyjaśnieniu innych postanowień planu, w szczególności powinny kształtować sposób rozumienia wymagań określających zasady ochrony i zagospodarowania terenu przyjętych w § 5 ust. 15 m.p.z.p. Tego rodzaju stanowisko nie uchybia znaczeniu normatywnemu § 2 ust. 5 pkt 11 m.p.z.p. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w zaskarżonym wyroku określenie strony skarżącej – X. sp. z o.o. w O. oraz określenie numeru decyzji, wobec błędnego ich oznaczenia w komparycji wyroku przez Sąd I instancji.