II OZ 250/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 668/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 września 2023 r., nr IF-O.7840.187.2021.MMJ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym postanawia: oddalić zażalenie. K. P., w skardze na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 września 2023 r., znak: IF-O.7840.187.2021.MMJ, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia nr 629/2021 z dnia 24 lutego 2021 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] we W., zawarła wniosek o wstrzymanie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wskazała, że rozpoczęcie, prowadzenie i zakończenie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę spowodowałoby skutki trudne do odwrócenia, bowiem w momencie wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie obiekt mógłby już zostać wybudowany i jego usunięcie po uchyleniu pozwolenia na budowę wymagać będzie wszczęcia kolejnego, długotrwałego postępowania w zakresie nakazu rozbiórki wniesionego obiektu. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie wykazała możliwości wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania, a dokładniej nie uzasadniła dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Nie przedstawiono skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek z przesłanek ochrony tymczasowej. Zaznaczono, że wnioskodawca winien powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Muszą to być przy tym okoliczności zobiektywizowane i potwierdzone sytuacją rzeczywistą. Ponadto zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. Podkreślono, że przywołana we wniosku okoliczność ewentualnej rozbiórki obiektu nie stanowi spełnienia przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem głównie na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, tym samym WSA uznał, że ewentualna szkoda powstanie przede wszystkim po stronie inwestora (powołano się na postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., II OZ 497/22 oraz postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OZ 1142/18). Ponadto zaznaczono, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Zaznaczono, iż specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To on również musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności inwestycyjnej w oparciu o decyzję, która nie ma przymiotu prawomocności. Odnosząc się do wynikającego z wniosku żądania wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji, WSA wskazał, że na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", możliwe jest wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w granicach tej samej sprawy, a zatem także decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże pod warunkiem, że wywoła ona skutki materialnoprawne. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie takich skutków nie wywołuje, gdyż nie jest ostateczna. Przymiot ten przypisać należy decyzji wydanej przez organ II instancji stanowiącej przedmiot zaskarżenia. W związku z tym wskazać należy, że skoro powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem I instancji – o czym świadczy orzeczenie Wojewody o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji" – to w ocenie Sądu wystarczające jest odniesienie się głównie do kwestii wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, skoro Sąd nie stwierdził podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej decyzji zaskarżonej, to tym bardziej brak takich podstaw w odniesieniu do decyzji I instancji. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 września 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 24 lutego 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną interpretację art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że jedyne ryzyko związane z ewentualną koniecznością rozbiórki obiektu po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę ponosi inwestor. Skarżąca wskazała, iż zamiarem inwestora jest sprzedaż lokali w ramach przedsięwzięcia deweloperskiego. Sprzedaż taka, wobec dużego popytu i niewystarczającej podaży lokali na rynku w dużych miastach takich jak W., polega na zawieraniu przez inwestora umów przedwstępnych (tzw. umów deweloperskich) z nabywcami lokali jeszcze w czasie trwania prac budowlanych, bywa że już na etapie prac przygotowawczych, a po wzniesieniu obiektu i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie zawierane są przyrzeczone umowy sprzedaży. Przy czym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w szczególności art. 3 tejże ustawy, już w dniu zawarcia pierwszej umowy sprzedaży lokalu powstaje z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, na własność której przechodzi prawo własności gruntu i budynku w zakresie tzw. części wspólnych, podczas gdy na nabywców lokali przechodzą prawa do tych lokali oraz udziały w prawie własności gruntu i budynku. Skutkuje to przejściem na wspólnotę mieszkaniową i nabywców lokali również wszelkiego ryzyka prawnego i faktycznego związanego z gruntem i budynkiem. Podkreślono, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i, być pozwana. Oznacza to, że wspólnota staje się stroną postępowań dla wszelkich organów administracyjnych, w tym nadzoru budowlanego. Tym samym skarżąca przyjęła, że jeśli inwestor rozpocznie prace budowlane przed prawomocnym zakończeniem niniejszego postępowania i rozpocznie podpisywanie umów przedwstępnych, a następnie przyrzeczonych umów sprzedaży, to w momencie zakończenia niniejszego postępowania podmiot inny niż inwestor – czyli wspólnota mieszkaniowa – będzie odpowiadać wobec organów administracyjnych takich jak nadzór budowlany. To po stronie wspólnoty mieszkaniowej i nabywców lokali, a nie inwestora powstanie obowiązek rozbiórki obiektu, co bez wątpienia oznacza realne niebezpieczeństwo wyrządzenia wspólnocie i nabywcom lokali znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Zauważono przy tym, że również po stronie skarżącej zachodzą okoliczności wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a., a mianowicie niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając bowiem na względzie procedurę rozbiórki obiektu wybudowanego w oparciu o uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę, tym dłuższą procedurę, że strony, czyli wspólnota mieszkaniowa, a poprzez nią nabywcy lokali w przedmiotowym budynku będą z całą pewnością zainteresowani niedopuszczeniem do ostateczności i uprawomocnienia się decyzji o rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z 15 grudnia 2023 r., I OZ 598/23). Ryzyko występowania skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. musi być rozważane w kontekście argumentacji wnioskodawcy oraz specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz T. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] we W. na mocy decyzji Prezydenta Wrocławia nr 448/2019 z dnia 4 lutego 2019 r., która to decyzja następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 września 2023 r., znak: IF-O.7840.187.2021.MMJ. Orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy uwzględnić także regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którą, sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania ww. decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wynika z niej, że zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do tego rodzaju decyzji powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, jak i interes inwestora (postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., II OZ 1142/18; postanowienie NSA z 21 maja 2015 r., II OZ 464/15). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18). Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek skarżącej nie został poparty żadnymi szczególnymi okolicznościami, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdzenia skarżącej dotyczące ewentualnych negatywnych konsekwencji wykonania decyzji, które mieliby ponosić przyszli właściciele mieszkań znajdujących się w budynku wybudowanym przez inwestora są zbyt daleko idące i nie wskazują na spełnienie się przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Jak zasadnie podniósł Sąd I instancji, wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego odbywa się na ryzyko inwestora. W takiej sytuacji to inwestor może być związany do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt. Odpowiedzialność inwestora realizowałaby się również wobec właścicieli sprzedanych przez niego mieszkań poprzez odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wady fizyczne i prawne nieruchomości, na mocy przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Tym samym również w tej kwestii ryzyko ponosiłby inwestor. Ewentualne niedogodności przyszłych właścicieli z tym związane nie spełniają przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarówno we wniosku o wstrzymanie zaskarżenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki trudne do odwrócenia, czy narazi na znaczną szkodę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.