II OZ 300/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia U. Ł. – B. i A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2024 r., sygn. II SA/Wr 736/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg U. Ł. - B. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r., sygn. II SA/Wr 736/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosków U. Ł.-B. i A. B., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nich decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał m.in., że w ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Sąd podał, że skarżący we wnioskach stwierdzili, że rozbiórka ścian i demontaż stolarki drzwiowej "spowoduje znaczące utrudnienie w życiu 4-osobowej rodziny, a wysokie koszty finansowe z tym związane wyrządzą znaczną szkodę". Nie podali nawet w przybliżeniu, jakie są koszty wykonania nałożonego obowiązku. Nie wskazali również konkretnych okoliczności, które mogłyby podlegać ocenie w odniesieniu do wyżej przesłanek wstrzymania wykonania czynności. Przywołana przez skarżących argumentacja zatem nie pozwalała uznać, aby wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie groziło wyrządzeniem im znacznej szkody czy też zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków. WSA wskazał, że rola sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ogranicza się do oceny realnego ryzyka zaistnienia wspomnianych okoliczności. Tymczasem skarżący powołali się na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio istoty sporu i same w sobie nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na to postanowienie wnieśli U. Ł. - B. i A. B. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 oraz art. 49 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej p.p.s.a.). W ich ocenie jeżeli wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności zawiera braki polegające na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, jak również niewskazaniu jakiegokolwiek uzasadnienia, powinni zostać wezwani do uzupełnienia wniosku, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. Skarżący wskazali, że rozbiórka ścian i demontaż stolarki drzwiowej oraz brak w ten sposób wydzielonych pomieszczeń dla dzieci i WC spowoduje znaczące utrudnienie w życiu 4-osobowej rodziny, a wysokie koszty finansowe z tym związane wyrządzą znaczną szkodę. W ich ocenie doświadczenie życiowe Sądu I instancji powinno być wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że brak ściany i stolarki drzwiowej do pokoi dzieci w wieku 7 i 12 lat oraz rodziców, a także ściany i drzwi do mieszczącej się na antresoli łazienki w sposób niewątpliwy stanowią szkodę niemajątkową - która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia. Zgodnie z tym, co podnoszą osoby zajmujące się prawidłowym rozwojem dzieci: "własny pokój dla dziecka jest ważnym elementem rozwoju jego samodzielności. To miejsce, gdzie dziecko może się czuć bezpiecznie, zaspokajać swoją potrzebę prywatności, swobodnie wyrażać swoją indywidualność, rozwijać wyobraźnię, ale też uczyć się przestrzegania reguł społecznych. Brak ściany i drzwi w łazience z toaletą w sposób oczywisty stanowi naruszenie intymności, szczególnie dzieci, w trakcie wykonywania przez nie, jak i rodziców podstawowych czynności higienicznych, jak również załatwiania potrzeb fizjologicznych. Wszystkie wymienione powyżej skutki nie są w sposób oczywisty trudne do odwrócenia, ale niemożliwe do odwrócenia. Uznali, że wykazali, iż decyzja spowoduje trudne do odwrócenia skutki (na psychice i rozwoju dzieci). Uzasadnienie wniosku w tym zakresie odnosiło się do konkretnych zdarzeń i okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Podali, że zgodnie z aktami sprawy i stanem faktycznym do rozbiórki jest ok. 14m2 ścianki g-k pokrytej przycinaną cegłówką, 5 szt. drzwi wraz z ościeżnicami oraz zerwanie listew przypodłogowych. Wstępny kosztorys: rozbiórka 2000 zł, poniesiony koszt materiałów i robocizny postawienia ścianek 2500 zł, koszty malowania robocizna i farba 500 zł, cegłówką 14m2 x 130 zł = 1820 zł + ułożenie i materiały 1600 zł, listy przypodłogowe materiał i montaż - 300 zł, montaż drzwi 250 zł szt. X 5 = 1250 zł, ok. 45 m2 paneli + ułożenie - 5175 zł + ponowne wykonanie ww. prac za wyjątkiem rozbiórki, co daje kwotę nie mniejszą niż 26 290 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji, który nie zastosował ochrony tymczasowej, zarzucić naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. czy art. 49 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni tego przepisu wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia tych przesłanek spoczywa na składającym wniosek. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie stron. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawców. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawców wystąpienie jednej lub obu ww. przesłanek (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2024 r., sygn. II OZ 221/24 r., z 9 kwietnia 2024 r., sygn. II OZ 165/24, z 6 grudnia 2022 r., sygn. II OZ 710/22). Samo złożenie wniosku o wstrzymania wykonania nie obliguje sądu do jego uwzględnienia. W innym razie każdy skarżący mógłby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy, podczas gdy postępowanie o wstrzymanie wykonania jest postępowaniem wnioskowym, a jego uwzględnienie zależy od wykazania przez stronę przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżących Sąd I instancji nie miał obowiązku ich wezwania do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania jest brakiem o charakterze materialnym i nie podlega uzupełnieniu jak brak formalny w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. II OZ 417/23, z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. II OZ 544/20, z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. II OZ 1065/05). Skoro postępowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest postępowaniem wnioskowym i to strona ubiegająca się o ochronę tymczasową ma przedstawić argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku, nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie odwołał się do doświadczenia życiowego. Sąd może odwołać się do doświadczenia życiowego w sytuacji, gdy analizował będzie konkretne i szczegółowe przesłanki przedstawione przez stronę, które mają przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej. Orzekanie jedynie w odniesieniu do niekodeksowej i abstrakcyjnej przesłanki, jak oczekują skarżący, pozwalałoby na zupełną dowolność i uznaniowość stopniowaną jedynie poziomem doświadczenia życiowego składu orzekającego i w zasadzie zaprzeczałoby idei orzekania na wniosek. W takiej sytuacji to sam sąd I instancji byłby zmuszony poszukiwać argumentacji pozwalającej na uwzględnienie wniosku strony. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji przenalizował wszystkie argumenty podniesione przez strony i trafnie uznał, że nie przedstawiono przekonujących dowodów, by konieczność rozbiórki ścian i demontaż stolarki drzwiowej na zabudowanej antresoli wywołała niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co prawda w zażaleniu skarżący powołali się dodatkowo na trudności w codziennym funkcjonowaniu w sytuacji wykonania zaskarżonej decyzji jak również przybliżony koszt, jaki ponieśli w związku z zabudową antresoli i jaki koszt będą musieli ponieść w związku z jej demontażem, to jednak przypomnieć należy, że zażalenie na postanowienie sądu I instancji nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W orzecznictwie wskazuje się, że za niedopuszczalną należy zatem uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I FZ 33/16, sygn. I OZ 937/18 z 12 października 2018 r., z 11 maja 2022 r., sygn. II OZ 274/22, z 17 czerwca 2024 r., sygn. III FZ 222/24). Dlatego też podane w zażaleniu dodatkowe argumenty, czy wyliczenia nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jedynie ubocznie i na marginesie należy zaznaczyć, że wnioskodawcy podając koszty rozbiórki zabudowy antresoli nie zestawili go z sytuacją majątkową rodziny, co tym bardziej nie wskazuje, że nie wykazali, by zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.