III FZ 222/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Rudowski po rozpoznaniu 17 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia O. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 611/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 maja 2023 r. nr KO.400.171.2023 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2017 r. postanawia oddalić zażalenie. NSA/post.1 - postanowienie "ogólne" 1. Postanowieniem z 6 września 2023 r., I SA/Łd 611/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu wniosku O. T. (dalej: "skarżąca", "strona") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 30 maja 2023 r., w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2017 r. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). 2. W uzasadnieniu wskazanego powyżej orzeczenia, sąd pierwszej instancji wskazał, że sformułowany przez stronę wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został prawidłowo uzasadniony. Argumenty, które pełnomocnik przywołał w skardze dotyczą bowiem oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i nie mogą być brane pod uwagę przez sąd rozpoznający wniosek, ponieważ przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. 3. Od tego postanowienia, 18 września 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zażalenie zarzucając naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 61 § 3 p.p.s.a. Dodatkowo w zażaleniu strona wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie wniosku i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, alternatywnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej uzasadniając zażalenie wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, uzasadnił szeregiem twierdzeń dotyczących decyzji SKO o nałożeniu podatku od nieruchomości w zawyżonej kwocie, co samo w sobie powinno spowodować, że sąd do czasu wydania merytorycznego orzeczenia wstrzyma wykonanie decyzji, aby w przypadku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia nie narażać skarżących na niezasadne straty finansowe wywołane działaniem organu administracji publicznej. W ocenie strony, wskazane w zażaleniu dowody pozwolą wykazać, że w przypadku braku wstrzymania zaskarżonej decyzji, skarżąca poniesie nieodwracalne skutki o charakterze ekonomicznym. Doprowadzi to do uszczuplenia ich majątku niezasadnie naliczonym podatkiem w zawyżonej kwocie, co w przypadku wydania orzeczenia uwzględniającego całość skargi, w sposób negatywny wpłynie na sytuację finansową skarżącej, co w dalszej kolejności może doprowadzić do uniemożliwienia kontynuacji toku studiów oraz wydalenia skarżącej jako cudzoziemca z Polski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. 4. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego artykułu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r., II FZ 110/10; z dnia 26 września 2013 r., II FZ 718/13, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA"). 4.1. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia – "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" – wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por. postanowienia NSA: z 4 lipca 2012 r., II FZ 456/12; z 26 lutego 2015 r., II FZ 2137/14; z 14 kwietnia 2015 r., II FZ 207/15; z 22 lipca 2015 r., II FZ 497/15, CBOSA). Samo powołanie się przez wnioskodawcę na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku w oparciu o konkretne okoliczności faktyczne i prawne. Obowiązkiem sądu jest ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również znajdujących się w aktach sprawy. W sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie można przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd. 4.2. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło sprowadzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Poza ogólnym twierdzeniami, w skardze do WSA nie zawarto żadnej konkretnej argumentacji mającej na celu uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji. Nie opisano w nim sytuacji życiowej i majątkowej strony. Ocena w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji nie była więc możliwa ze względu na brak stosownych informacji przekazanych przez skarżącą. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie natomiast wskazywało na to, że obowiązki te spoczywają po stronie wnioskodawcy, a sąd administracyjny nie wzywa w takiej sytuacji o przedstawienie dokumentacji. 4.3. Ponadto należy wskazać, że przy rozważaniu wystąpienia przesłanek umożliwiających udzielenie ochrony tymczasowej sąd pierwszej instancji nie może analizować zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, ustalenie, czy należy wstrzymać wykonanie decyzji, nie jest w żaden normatywny sposób powiązane z przypuszczeniami co do tego, czy skarga ma szanse na uwzględnienie. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi - mimo, że jest ona budowana na zarzutach naruszenia prawa - samo przez się nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności; przesłanki zaś umożliwiające takie wstrzymanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie nawiązują w żaden sposób do merytorycznej zasadności/prawidłowości działań podjętych przez organ w toku postępowania zakończonego aktem zaskarżonym do sądu. 4.4. Nie mógł również zostać uwzględniony wniosek strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym zakresie, że zażalenie nie jest środkiem za pomocą którego można uzupełnić złożony w sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie stanowi ustawą przewidziany środek odwoławczy od postanowienia sądu pierwszej instancji, co oznacza, że służy ono zainicjowaniu kontroli legalności tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie może więc być skuteczne przedstawianie w zażaleniu zupełnie nowej argumentacji oraz załączanie do niego materiału dowodowego, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek załatwiony odmownie w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego. Kontrola bowiem postanowienia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na rozpatrzeniu wniosku w ramach innych okoliczności niż poddane w nim ocenie, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie - zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego - oceniono, że wniosek o takiej a nie innej zawartości oraz argumentacji nie mógł zostać uwzględniony. Dopuszczenie możliwości podnoszenia w postępowaniu zażaleniowym nowych argumentów i zgłaszanie dowodów na poparcie wniosku zaprzeczałoby funkcji kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i jednocześnie godziło w zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. postanowienia NSA: z 6 czerwca 2021 I FZ 113/21, z 14 kwietnia 2016 r., I FZ 79/16 i I FZ 80/16 oraz z 23 kwietnia 2021 r., III FZ 281/21, publik. CBOSA). 4.5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do podważenia stanowiska sądu pierwszej instancji, oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.