II OZ 90/24

Dnia 28 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2023 r. znak DON.7100.209.2022.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia niewłaściwego stanu technicznego oraz wyeliminowania użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 5 lipca 2023 r., VII SA/Wa 720/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odmówił P. S.A. z/s w Warszawie ("skarżąca", "Spółka") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z 10 lutego 2023 r. znak DON.7100.209.2022.WEJ, w przedmiocie nakazu usunięcia niewłaściwego stanu technicznego oraz wyeliminowania użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 6 marca 2023 r. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję GINB uchylającą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") z 21 listopada 2022 r. nr 1208/2022 (decyzja nakazowa), w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków (do 31 grudnia 2022 r.) i wyznaczającą nowy termin do 30 sierpnia 2023 r., w pozostałym zakresie utrzymującą ww. decyzję w mocy, nakazującą usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego oraz wyeliminowania użytkowania dworca kolejowego Warszawa [...] przy [...] w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którym wywodzono, że brak wstrzymania może doprowadzić do tego, iż w stosunku do skarżącej będą nakładane kary, co samo w sobie może spowodować trudne do odwrócenia skutki, do jakich można zaliczyć ewentualną odpowiedzialność zawodową pracowników skarżącej, którzy odpowiadają za prawidłowe wykonanie decyzji, czy odpowiedzialność organów skarżącej. Ponadto pełnomocnik skarżącej podkreślił, że ze względu na obowiązujące ją przepisy, nie jest w stanie sprostać terminowi ustalonemu przez organ w treści decyzji, w związku z czym niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej należy uznać za udowodnione. Postanowieniem z 24 maja 2023 r. WSA w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Pismem z 5 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którego uzasadnieniu podtrzymano jego argumentację zawartą w skardze. Ponadto wskazano m.in., że w chwili rozpatrzenia niniejszego wniosku przez sąd skarżąca de facto wykona dwie z sześciu prac wskazanych w decyzji, które w największym stopniu zagrażały bezpieczeństwu ludzi korzystających z dworca Warszawa-[...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącej pozostałe prace wskazane w treści decyzji nie są pracami, których brak pilnego wykonania zagrażałby bezpieczeństwu dla ludzi, mienia a także środowiska. Wyjaśnił również, że brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do tego, iż w stosunku do skarżącej będą nakładane kary za brak wykonania decyzji, które mogą wynosić do 50.000 zł za jedno naruszenie. Kary te mogą być nakładane cyklicznie. Wskazał, że poniesienie przez skarżącą takich dolegliwości samo w sobie może spowodować trudne do odwrócenia skutki, do jakich można zaliczyć ewentualną odpowiedzialność zawodową pracowników skarżącej, czy też zwolnienie ich z pracy. Zaznaczył również, że skarżąca wykazała, iż nie uchyla się od wykonania prac nałożonych w treści decyzji, niemniej ze względu na ich wartość oraz rozmiar potrzebuje czasu na ich wykonanie - nie bez znaczenia w tym kontekście jest to, iż skarżąca jest aktualnie w trakcie realizacji uzgodnień niezbędnych do prac, o których mowa w decyzji. Podniósł jednocześnie, że brak wstrzymania decyzji oraz ewentualne nałożenie na skarżącą ww. kar może doprowadzić do wydania przez Najwyższą Izbę Kontroli raportu z działalności z wynikiem negatywnym. Wyjaśnił, że uzyskanie przez skarżącą tego typu oceny może doprowadzić z kolei do trudnych do odwrócenia skutków dla kadry kierowniczej i pracowników skarżącej. Ponadto pełnomocnik powtórzył, że ze względu na obowiązujące skarżącą przepisy nie jest w stanie sprostać terminowi ustalonemu przez organ w treści decyzji, w związku z czym niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej należy uznać za udowodnione. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja nakazowa organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny dworca kolejowego. Celem zaś decyzji wydawanych na podstawie art. 66 powołanej ustawy jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska, czy też niepowodującym swoim wyglądem oszpecenia otoczenia. Zdaniem tegoż sądu tych okoliczności nie można pominąć oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przede wszystkim z uwagi na ochronę dobra o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób korzystających z obiektu. W związku z powyższym sąd wojewódzki oceniając wniosek kierował się przede wszystkim ochroną w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi, mienia, a także środowiska. Podkreślił, że konieczność poniesienia określonych kosztów w celu wykonania nałożonego obowiązku tym bardziej nie może uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dowolne, a nie swobodne uznanie przez WSA w Warszawie, iż brak wykonania przez skarżącą prac określonych w pkt 1, 2, 5 i 6 decyzji nakazowej, zagraża bezpieczeństwu dla ludzi, mienia a także środowiska, w sytuacji gdy stan faktyczny związany z niniejszym postępowaniem nie wskazuje na prawidłowość przedmiotowego twierdzenia, dlatego też należy wskazać, iż prace niewykonane dotychczas nie bezpieczeństwu ludzi i mienia, a także bezpieczeństwu środowiska; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa przez niedostateczne i niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które ujawniło się w bezpodstawnym stwierdzeniu przez sąd, iż prace, które obecnie nie zostały wykonane (tj. prace wskazane w pkt 1, 2, 5 i 6 decyzji nakazowej) doprowadziły do zagrożenia bezpieczeństwu ludzi i mienia, a także bezpieczeństwu środowiska, w sytuacji gdy okoliczności te nie zostały udowodnione. Mając na uwadze powyższe żaląca się Spóła wnosi o: 1) na podstawie art. 195 § 2 Ppsa o wydanie przez WSA w Warszawie nowego postanowienia, w którym wstrzyma wykonanie części decyzji - w zakresie prac wskazanych w pkt 1, 2, 5 i 6 decyzji nakazowej; - ewentualnie w przypadku braku przychylenia się przez WSA w Warszawie do wniosku wskazanego w pkt 1 wnosi o: 2) na podstawie art. 197 § 1 w zw. z art. 188 Ppsa o wstrzymanie wykonania części decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny - w zakresie prac wskazanych w pkt 1, 2, 5 i 6 decyzji nakazowej; 3) wnosi na podstawie art. 106 § 3 Ppsa o dopuszczenie dowodu z: a) wiadomości e-mail wysłanej w dniu 18 lipca 2023 r. przez J.K. - inspektora nadzoru zatrudnionego przez skarżącą, na fakt wykonywania prac przez skarżącą oraz braku możliwości wykonania prac w terminie określonym w decyzji; b) programu robót remontowo-konserwacyjnych naprawy powłok malarskich elementów metalowych wyposażenia dworca kolejowego Warszawa [...], na fakt wykonywania prac przez skarżącą. Ponadto wnosi na podstawie art. 106 § 3 i § 4 (zapewne chodzi o Ppsa – uwaga Sądu) o dopuszczenie dowodu z wydruku ze strony internetowej Spółki P. S.A. z/s w Warszawie na fakt planowanej przebudowy dworca Warszawa [...]. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia Spółka podnosi, że ze względu na obowiązujące ją przepisy nie jest w stanie sprostać terminowi ustalonemu przez organ w treści decyzji, w związku z czym niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej należy – jej zdaniem – uznać za udowodnione. W dniu 1 września 2023 r. WSA w Warszawie wydał w sprawie wyrok oddalający skargę. W sprawie została wywiedziona skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważył pogląd o dopuszczalności toku postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny (zob. postanowienie NSA z 17 lipca 2018 r. II OZ 733/18, LEX nr 2564774). W myśl art. 61 § 3 Ppsa (aktualnie: Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 Ppsa i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie w myśl art. 61 § 4 Ppsa postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Sąd administracyjny może zatem zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. Podstawą do podjęcia takiego orzeczenia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2018 r., II OZ 633/18, LEX nr 2542706). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by w niniejszej sprawie do takiej zmiany okoliczności, w rozumieniu ww. art. 61 § 4 Ppsa, doszło. Spółka, podobnie jak w poprzednim postępowaniu wpadkowym, mającym za przedmiot udzielenie ochrony tymczasowej, nie uprawdopodobniła, że w stosunku do niej zachodzą przesłanki wynikające z art. 61 § 3 Ppsa. Argumentacja przywołana obecnie w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz w rozpatrywanym zażaleniu w gruncie rzeczy stanowi powielenie argumentacji przedstawionej uprzednio we wniosku rozpoznawanym przez sąd wojewódzki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała, że zachodzą przesłanki do udzielenia jej ochrony tymczasowej. W sytuacji, gdy wniosek Spółki nie został prawidłowo uzasadniony, a w istocie zawierał jedynie argumenty zmierzające do podważenia zasadności zaskarżonej decyzji, w tym zakreślonego terminu na wykonanie obowiązku, brak było podstaw do jego uwzględnienia. W postępowaniu wpadkowym mającym za przedmiot udzielenie ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie bada zasadności skargi/skargi kasacyjnej, tym samym kwestie związane z zasadnością nałożonego obowiązku pozostają poza sferą rozważań. Oczywiste jest, że wykonanie decyzji objętej przedmiotowym wnioskiem będzie rodziło określone koszty związane z nałożonym obowiązkiem wykonania robót budowlanych, to jest zwykły skutek tego aktu. Aby wstrzymać wykonanie decyzji należy wykazać, że jej wykonanie spowoduje nie tyle uszczerbek w majątku zobowiązanego, ale znacząco wpłynie na jego sytuację np. majątkową, zagrażając jego kondycji finansowej, bądź wywoła takie zmiany w rzeczywistości, które da się usunąć tylko przy po upływie czasu, zaangażowaniu dużych sił i środków. Tego jednakże skarżąca Spółka w zażaleniu nie uczyniła. Przywołanie w nim ogólnych twierdzeń o negatywnych, ekonomicznych skutkach wykonania zaskarżonej decyzji nie stanowi dostatecznej podstawy do wstrzymania aktu. Spółka nie przedstawiła żadnych wyliczeń, tak związanych z realizacją nałożonego obowiązku (szacunkowa kwota kilkuset tysięcy złotych nie została poparta żadnym dokumentem), jak i ewentualnych strat, na tle swojej sytuacji materialnej, mogących stanowić podstawę analizy, czy rzeczywiście po stronie skarżącej zachodzą przesłanki do udzielenia jej ochrony. Bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej strony i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia wnioskodawczyni, że w jej przypadku spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Poza tym strona skarżąca winna mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wykonaniu wadliwej decyzji nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje roszczenie odszkodowawcze (zob. postanowienia NSA: z 30 maja 2014 r., II OZ 522/14, LEX nr 1562142; z 3 lipca 2014 r., II OZ 660/14, LEX nr 1495317). Brzmienie art. 61 § 3 Ppsa, poprzez użycie zwrotu "sąd może", wskazuje na to, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji ma charakter fakultatywny. Nawet zatem, gdy występują w sprawie przesłanki, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił zastosowanie ochrony tymczasowej, sąd może uwzględnić wniosek, lecz nie musi tego robić (zob. np. postanowienia NSA: z 8 września 2021 r. II GZ 102/21, z 23 maja 2019 r. I OZ 423/19, z 19 grudnia 2017 r. II GZ 908/17, z 5 września 2018 r. II FSK 244/17, z 20 czerwca 2012 r. II OZ 494/13 – dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście niedopuszczalna jest arbitralna decyzja Sądu, jednak rozstrzygając w tym przedmiocie musi on wziąć pod uwagę nie tylko interes skarżącego. Jego obowiązkiem jest także rozważenie, jaki wpływ może mieć ewentualne wstrzymanie wykonania aktu na możliwość realizacji praw innych podmiotów, niekoniecznie będących stronami postępowania. Szczególne znaczenie należy przypisać tu prawom chronionym konstytucyjnie, jak gwarantowane przez art. 38 Konstytucji RP prawo do prawnej ochrony życia, czy wynikająca z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Właściwe zabezpieczenie realizacji praw podmiotowych zawarowanych przepisami Konstytucji RP wiąże się z nałożeniem na organy władzy publicznej w aktach niższej rangi różnego rodzaju szczegółowych obowiązków mających na celu zapewnienie efektywności przyznanej ochrony. Tego typu obowiązki wynikają także z przepisów ustawy Prawo budowlane, wśród których należy wymienić podejmowanie przez organy nadzoru budowlanego działań mających na celu egzekwowanie utrzymania stanu technicznego obiektów budowlanych na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie ich użytkowania. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem zwrócił uwagę na to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można pominąć, iż celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 uPb jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska, czy też niepowodującym swym wyglądem oszpecenia otoczenia. Uwzględniając przedstawione wyżej wymogi, stwierdzić trzeba, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż skarżąca nie uzasadniła w sposób należyty złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadności postanowienia WSA w Warszawie nie może zmienić podnoszony dopiero na etapie zażalenia wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do niniejszego zażalenia dokumentów na okoliczność poparcia twierdzeń zawartych w złożonym do sądu wojewódzkiego wniosku. Z przedłożonych dokumentów wynika tylko to, że skarżąca próbuje udowodnić brak możliwości wykonania prac w terminie określonym w zaskarżonej decyzji, ta kwestia mogłaby znaleźć rozstrzygnięcie e ewentualnej decyzji zmieniającej ów termin. W kontekście ochrony dobra o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób korzystających z obiektu kolejowego, ale także braku jakichkolwiek dowodów zaoferowanych przez skarżącą, a odnoszących się do aktualnej jej sytuacji finansowej, wskazujących czy rzeczywiście konieczność poniesienia określonych kosztów może narazić Spółkę na szkodę finansową mającą wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą, a co za tym idzie spełnienia przesłanki "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa, przyjdzie uznać, że zażalenie nie jest usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia