III OSK 1272/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz K. S.A. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1133/21 w sprawie ze skarg E. sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz K. S.A. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 czerwca 2021 r., nr DKO-420/922/2019/ad w przedmiocie unieważnienia dokumentu oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 30 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1133/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz K. S.A. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) z 1 czerwca 2021 r., nr DKO-420/922/2019/ad w przedmiocie unieważnienia dokumentu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka K. S.A. z siedzibą w J. (dalej: skarżący kasacyjnie, K.) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 24 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1114; dalej: u.g.o.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że w przypadku wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów niewystarczającym dla wystawienia dokumentu EDPR dokumentem jest faktura potwierdzająca wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych oraz dokument dotyczący transgranicznego przemieszczenia odpadów, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (załącznik VII); 2. załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów EDPO i EDPR poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że w dokumencie EDPR należy wskazać m.in. nazwę i adres zakładu, do którego finalnie przekazano odpady, tj., że niewystarczającym jest w tym zakresie wskazanie nazwy i adresu nabywcy odpadów w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów; 3. art. 53 ust. 4a u.g.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że rażącą nieprawidłowością w rozumieniu tego przepisu jest sytuacja, w której wystawca dokumentu EDPR przekazał odpady na podstawie wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów bez upewnienia się, że odpady zostaną ostatecznie poddane recyklingowi w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium Polski; ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych powyżej: 4. art. 53 ust. 4a u.g.o. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że unieważnienie całego dokumentu EDPR jest możliwe i zasadne również w sytuacji, w której stwierdzenie rażących nieprawidłowości przy jego sporządzaniu dotyczy wyłącznie części odpadów objętych unieważnianym dokumentem; Il. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. polegające na odmowie uwzględnienia skargi, w wyniku niezgodnego z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęcia, że organ Il instancji zasadnie ustalił, iż zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy stanowi o dopuszczeniu się rażących nieprawidłowości przy wystawianiu unieważnionego dokumentu EDPR; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na odmowie uwzględnienia skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że organ II instancji zasadnie przyjął, iż stan faktyczny sprawy został w sposób należyty wyjaśniony na etapie postępowania administracyjnego, skutkujące błędnym przyjęciem, że w przypadku wystawiania unieważnionego dokumentu EDPR doszło do rażących nieprawidłowości; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na odmowie uwzględnienia skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że w zaskarżonej decyzji organu II instancji prawidłowo wskazano przyczyny, dla których uznano, że stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości związane z wystawieniem unieważnionego dokumentu EDPR miały charakter rażący, uzasadniający unieważnienie dokumentu EDPR w całości. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w wypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 5 września 2019 r., znak SR-X.3163.38.1.2019.MK unieważniającej dokument [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto oświadczono, że skarżący kasacyjnie zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu K. przedstawiło argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Wskazano, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnego przyjęcia przez organy administracyjne, a w dalszej kolejności również Sąd I instancji, że brak możliwości udowodnienia przez wystawcę dokumentu EDPR, iż część objętych dokumentem EDPR odpadów (w ilości 48 380 kg), które wystawca dokumentu EDPR zbył na rzecz podmiotu z siedzibą w państwie członkowskim Unii Europejskiej ([...]), finalnie trafiło do instalacji spełniającej wymagania określone w u.g.o., stanowi o dopuszczeniu się przez wystawcę dokumentu EDPR rażących nieprawidłowości podczas jego sporządzania w rozumieniu art. 53 ust. 4a u.g.o. W ocenie K. stanowisko Sądu I instancji wiąże się z domniemaniem istnienia dodatkowego, nieprzewidzianego przepisami obowiązku ciążącego na wystawcy dokumentu EDPR, w myśl którego podmiot taki powinien kontrolować dalszy los odpadów, które w sposób zgodny z obowiązującą regulacją prawną zbył w drodze wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych. W takim przypadku dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu dalszego losu odpadów i ustaleniu (w bliżej nieokreślony sposób), że finalnie doszło do recyklingu odpadów w instalacji spełniającej wymagania instalacji, podmiot taki byłby uprawniony do wystawienia dokumentu EDPR. Stanowisko takie - jakkolwiek mogące przyczynić się do ograniczenia nadużyć na rynku odpadów – zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie K., nie sposób zaakceptować sytuacji, w której ewentualna wadliwość regulacji prawnej, stwarzająca podstawę do nadużyć na rynku, stanowić ma samodzielną podstawę dla przyjmowania przez organy administracji publicznej (oraz sądy administracyjne) istnienia dodatkowych obowiązków prawnych, bez wprowadzenia w tym zakresie odpowiednich zmian w przepisach przez ustawodawcę - czy to polskiego, czy europejskiego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło również do błędnej wykładni art. 53 ust. 4a u.g.o., Sąd I instancji w ślad za organem II instancji przyjął bowiem w sposób nieuprawniony, że rażącą nieprawidłowością w rozumieniu tego przepisu jest sytuacja, w której wystawca dokumentu EDPR przekazał odpady na podstawie wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów bez upewnienia się, że odpady zostaną ostatecznie poddane recyklingowi w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium Polski. Tymczasem, obowiązek dokonywania takiej weryfikacji przez wystawcę dokumentu EDPR nie wynika z regulacji prawnej, a jego obowiązki w tym zakresie sprowadzają się do wystawienia dokumentu EDPR - w przypadku wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów - w oparciu o fakturę potwierdzającą tę dostawę oraz załącznik VII, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji w niniejszej sprawie przy wystawianiu dokumentu nie doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości, tym bardziej zatem do nieprawidłowości rażących, a więc o szczególnym, kwalifikowanym charakterze. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez organy administracji art. 53 ust. 4a u.g.o. i unieważnienia dokumentu EDPR, a zaaprobowanie takiego działania przez Sąd I instancji uznać należy za naruszające wskazany przepis prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że wbrew twierdzeniom organów administracji oraz Sądu I instancji wystawca dokumentu EDPR nie działał w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami prawa, już sama zawiłość regulacji prawnej mającej zastosowanie do niniejszej sprawy w istocie rzeczy stanowi argument przeciwko tezie mówiącej o oczywistym naruszeniu prawa - jeśli w ogóle przyjąć, że do takiego naruszenia prawa doszło, czemu skarżąca kasacyjnie zaprzecza. Następnie podniesiono, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie uwzględnił, iż na etapie postępowania administracyjnego doszło do niezgodnego z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęcia, że zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy stanowi o dopuszczeniu się rażących nieprawidłowości przy wystawianiu unieważnionego dokumentu EDPR. K. stoi na stanowisku, wedle którego uznanie przez organ II instancji, że faktura potwierdzająca wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych oraz dokument dotyczący transgranicznego przemieszczenia odpadów (załącznik VII) nie stanowią - pomimo precyzyjnej treści art. 24 ust. 3 u.g.o. - wystarczającego dowodu prawidłowości sporządzenia dokumentu EDPR, stanowi o naruszeniu przez organ II instancji przepisów postępowania w postaci art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że nieuzasadniona w świetle art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. była również odmowa uznania za wiarygodny dowodu w postaci złożonego w toku postępowania oświadczenia wystawcy dokumentu EDPR, zgodnie z którym odpady opakowaniowe zostały poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania jakie spełniają instalacje na terytorium kraju. W ocenie skarżącego kasacyjnie, za nieuprawnioną należy uznać ocenę Sądu I instancji, w myśl której oświadczeniu temu organ II instancji zasadnie odmówił wiarygodności, bowiem z oświadczenia tego ma nie wynikać wprost, że dotyczy ono odpadów opakowaniowych objętych unieważnionym dokumentem EDPR, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku pominięto bowiem fakt (podobnie jak przy wydawaniu zaskarżonej decyzji), że oświadczenie to zostało złożone w ramach konkretnego postępowania administracyjnego, które dotyczyło unieważnienia konkretnego dokumentu EDPR. Podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie powinno zatem budzić wątpliwości organu II instancji, że oświadczenie E. sp. z o.o. z 31 stycznia 2019 r. dotyczy opadów opakowaniowych objętych dokumentem [...]. Tym samym oświadczenie to stanowiło istotny dowód przemawiający przeciwko stwierdzeniu dopuszczenia się rażących nieprawidłowości przy wystawianiu dokumentu EDPR, nawet w przypadku przyjęcia za słuszną wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Sąd I instancji oraz organ wydający zaskarżoną decyzję. Z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodziła się również spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, podczas gdy w sprawie nie ustalono, iż wystawiony dokument EDPR jest niezgodny ze stanem faktycznym; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo nie rozstrzygnęły wątpliwości istniejących w niniejszym postępowaniu na korzyść strony, podczas, gdy organ nie dokonał ustaleń w zakresie rzeczywistego sposobu zagospodarowania odpadami odmiennego od zadeklarowanego w zakwestionowanym dokumencie EDPR, a jedynie przyjął, iż ciężar dowodu spoczywa na skarżącej; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji działały prawidłowo przy gromadzeniu materiału dowodowego informując stronę o istotnych okolicznościach, jakie mogą mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania nie wskazano skarżącej przedstawienia jakiego rodzaju dokumentów i danych organ oczekuje w celu wykazania dokonania procesów recyklingu lub odzysku odpadów wykazanych w zakwestionowanych dokumentach EDPR; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4a u.g.o. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo zastosowały wskazaną regulację i wydały decyzję o unieważnieniu dokumentu EDPR, podczas gdy organy nie ustaliły, jakoby zadeklarowany sposób recyklingu odpadów był odmienny od rzeczywistego sposobu przetworzenia odpadów, a tym samym wystąpienia rażących nieprawidłowości; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4a u.g.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo dokonały unieważnienia dokumentu w zakresie wszystkich ujętych w nim odpadów, pomimo przyjęcia udowodnienia prawidłowego procesu recyklingu i odzyskiwania odpadów w zakresie części ujawnionych w dokumencie odpadów będących przedmiotem wewnątrzwspólnotowej dostawy; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 u.g.o. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie dokonała zebrania wymaganych w dokumencie EDPR informacji w zakresie wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowanych, podczas gdy skarżąca sporządziła dokument w roku 2017 w oparciu o wówczas obowiązujący wzór i zakres wymagań dla dokumentów EDPR, a co za tym idzie bez konieczności podawania dokładnego adresu zakładu, który ostatecznie dokonywał odzysku odpadów; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 u.g.o. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dla dokumentów EDPR wydanych przed wejściem w życie ustawy, opartych na dokumentach wskazanych w poprzednim brzmieniu przepisu stosować należy normy wynikające z ustawy w nowym brzmieniu, podczas gdy przepisy nakładają na stronę wydanie dokumentu EDPR w określonym czasie, a co za tym idzie dokument nie mógł być wystawiany ani oparty na dokumentach innych niż obowiązujące w roku 2017; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. u.g.o. 11 z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy należy dla oceny prawidłowości wystawienia dokumentów stosować przepisy nowe, podczas gdy z treści tych przepisów wynika jedynie zakres stosowania przepisów dotychczasowych dla postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życia ustawy; f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż dokument załącznika nr VII był dokumentem z punktu widzenia ustawy istotnym dla wystawienia prawidłowego dokumentu EDPR. Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie w razie uznania przez Sąd, iż istota sprawy nie została należycie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przypisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że stosowanie w niniejszej sprawie nowych kryteriów wprowadzonych do ustawy w 2017 roku powoduje nałożenie na stronę nowych obowiązków w zakresie gromadzenia dodatkowych danych, powoduje naruszenie bezwzględnie obowiązujących konstytucyjnych zasad określonych w art. 2 i 7 Konstytucji, skarżąca kasacyjnie jest bowiem obecnie karana unieważnieniem dokumentów, które sporządzone zostały prawidłowo w dacie ich wystawienia, w oparciu o przepisy prawa, które kształtowały jej obowiązki, jednocześnie skarżącej czyni się zarzut z tego, iż składa obecnie oświadczenia w zakresie zagospodarowania odpadami (w dwa lata po wystawieniu dokumentu EDPR), zarzucając, iż współpracowała rzekomo z podmiotami niegodnymi zaufania, choć żaden dokument przedłożony w sprawie na to nie wskazuje. Zauważono, że podmioty prowadzące działalność na terenie [...] także są objęte obowiązkami określonymi w Rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, i także w razie eksportu odpadów wystawiały załącznik nr VII. Tym samym, zdaniem spółki dla organów możliwym do ustalenia jest, co stało się z odpadami i czy zostały poddane deklarowanym procesom, wystarczy, aby organy zwróciły się do odpowiednich organów [...]. Dalej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy wskazują, że co do części ujawnionych w dokumencie odpadów wyjaśnienia skarżącej były wystarczające i pozwalają przyjąć, że deklarowany sposób zagospodarowania i odzysku odpadów w dokumencie EDPR jest zgodny ze stanem faktycznym. Jednocześnie organ unieważnił dokument w całości, co już samo w sobie wskazuje, iż organy nie były zainteresowane ustaleniem stanu faktycznego. Organy wymagały od skarżącej przedstawienia danych, do których zbierania w dacie wystawienia EDPR nie była zobowiązana. Następnie spółka wskazała, że podstawy unieważnienia dokumentu EDPR nie może stanowić brak dokumentu załącznika nr VII, gdyż przepisy ustawy nie nakładały na skarżącą w dacie wystawienia dokumentu EDPR załączania dokumentów innych niż te stanowiące podstawę ich sporządzenia. Fakt, iż skarżąca przedłożyła organowi dokument załącznika VII, wskazuje jedynie, iż realizowała ona obowiązek nałożony na nią przepisami rozporządzenia 1013/2006, co jednak nie zmienia faktu, że skarżąca nie miała na podstawie ustawy obowiązku gromadzenia danych o adresie instalacji i zamieszczania go w dokumentach EDPR. Ponadto nawet sam fakt, nieposiadania danych w zakresie adresu instalacji nie przesądza, iż odpady nie zostały przetworzone zgodnie z deklaracją w EDPR, takie informacje nie wynikają też z załącznika nr VII. Podkreślono, że unieważnienie dokumentu EDPR nie może także stanowić zgodnie z przepisami ustawy sankcji za błędnie wypełniony załącznik nr VII, unieważnienie dokumentu następuje wyłącznie w przypadku wykazania niezgodności dokumentu EDPR ze stanem faktycznym, tymczasem w przedmiotowej sprawie dokumenty te zawierały informacje tożsame. O ile spornym może pozostawać, czy dokument załącznika nr VII został wypełniony prawidłowo, tak jego treść nie odbiegała od treści dokumentu EDPR. Ponadto, w ocenie spółki, trudno zgodzić się z podnoszonym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumentem, jakoby na skarżącej ciążył obowiązek współpracy z podmiotami godnymi zaufania. Wskazano, że organy nigdy nie ustaliły, iż kontrahenci na rzecz których dokonano wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów są podmiotami niegodnymi zaufania, czy niesprawdzonymi przez skarżącą. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, są to niepoparte w materiale dowodowym dywagacje, którymi organ uzasadnia bezpodstawne wydanie decyzji o unieważnieniu dokumentu EDPR, wobec nieustalenia sprzeczności pomiędzy dokumentem a stanem faktycznym. Organy nie ustaliły, że wewnątrzwspólnotowa dostawa odbyła się do podmiotu innego niż wskazany w dokumencie, ani że nie zostały poddane wskazanym w nim procesom w odpowiednich instalacjach, ustaliły jedynie, iż skarżąca nie zna dokładnego adresu w jakim zlokalizowana jest instalacja, w której odpady zostały tym procesom poddane, co trudno uznać za rażące naruszenie, wpływające na stwierdzenie niezgodności stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w dokumencie EDPR. Konkludując wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu, podobnie jak organy I i II instancji dokonuje niezgodnej z literalnym brzmieniem przepisu wykładni art. 53 ust. 4a u.g.o., dającej organowi kompetencje do wydania decyzji o unieważnieniu dokumentu EDPR, przez co dochodzi do nałożenia na skarżącą obowiązków, których ustawa nie przewiduje i nie przewidywała w dacie wystawienia dokumentu EDPR, rzutujących w sposób istotny na prawa i obowiązki skarżącej, mające dla niej wymierną stratę gospodarczą, w związku z koniecznością dokonania opłat, pomimo poddania odpadów procesowi odzysku, zgodnie z przepisami ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Nie są oparte na usprawiedliwionych postawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 24 ust. 3 i 6 u.g.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że w przypadku wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów niewystarczającym dla wystawienia dokumentu EDPR dokumentem jest faktura potwierdzająca wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych oraz dokument dotyczący transgranicznego przemieszczenia odpadów, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (załącznik VII) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 u.g.o. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 u.g.o. stwierdzić należy, że art. 24 u.g.o. składa się z wielu ustępów. W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, LEX nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1407/19; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5368/21; wyrok NSA z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawę zaskarżenia stanowił art. 24 ust. 3 u.g.o. i w takim zakresie zarzut ten mógł zostać rozpoznany. Przechodząc do oceny powyższych zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 3 u.g.o. (w brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji) "Dokumenty, o których mowa w ust. 1, są wystawiane na podstawie dokumentu celnego potwierdzającego wywóz odpadów opakowaniowych poza obszar celny Unii Europejskiej albo faktury potwierdzającej wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych". W myśl zaś art. 24 ust. 5 u.g.o. "Przedsiębiorca wystawia dokumenty, o których mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o ich wystawienie, dołączając do nich uwierzytelnione kopie dokumentów celnych albo faktur, na podstawie których były one wystawione". Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organów, że w sprawie nie istniał obowiązek dołączania oświadczenia, że odpady opakowaniowe zostaną poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju, o którym mowa w art. 24 ust. 6 u.g.o. Oświadczenie to nie było wymagane, gdyż w sprawie nie uznano, że chodzi o eksport odpadów opakowaniowych. O ile skarżące kasacyjnie K. nie zakwestionowało stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było załączenie oprócz faktury, drugiego dokumentu, to jest załącznika VII do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r.; dalej: rozporządzenie), o tyle spółka zakwestionowała istnienie tego obowiązku w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki nie może zostać uznane za zasadne. Obowiązek załączenia drugiego dokumentu oprócz faktury wynika bowiem z art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 18 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia celem dołączenia dokumentu określonego w załączniku VII jest ułatwienie śledzenia przemieszczania takich odpadów. Stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, co do braku obowiązku załączenia tego dokumentu jest więc nieusprawiedliwione. Obowiązek ten wynikał z rozporządzenia, a jego celem było określenie sposobu zagospodarowania odpadów i tym samym dokument ten był niezbędny do wydania dokumentu EDPR. Przedsiębiorca wystawiający dokument EDPR zobowiązany jest bowiem do posiadania informacji o faktycznym sposobie zagospodarowania odpadów. Wynika to wprost z art. 24 ust. 1 u.g.o. oraz z wzoru dokumentu EDPR. W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 u.g.o. i art. 2 i 7 Konstytucji RP. Dodać należy, że dokument ten - załącznik VII - został dołączony do dokumentu EDPR jednak w załączniku dotyczącym odpadów opakowaniowych przemieszczanych do [...], a finalnie do [...], w rubrykach 2. Importer/odbiorca, Nazwa, adres; 7. Instalacja odzysku, Nazwa, adres – brak jest jakichkolwiek danych, gdyż rubryki te nie zostały wypełnione. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w dokumencie EDPR, jak i w załącznikach VII należało zamieścić dane w postaci nazwy i adresu zakładu (instalacji), do którego finalnie przekazano odpady. Celem rozporządzenia oraz u.g.o. jest zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi oraz który sprzyja bardziej jednolitemu stosowaniu tego rozporządzenia na całym obszarze Wspólnoty. Ponownie zaś przypomnieć należy, że to w oparciu odpowiednio o dokument EDPR albo dokument EDPO ustala się masę odpadów opakowaniowych będących przedmiotem eksportu odpadów opakowaniowych oraz wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku. Elementem istotnym powyższych dokumentów jest więc określenie nazwy i adresu zakładu (instalacji), do którego finalnie przekazano odpady. Przesądza to o niezasadności zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 24 ust. 3 i 6 u.g.o. oraz zarzutu skargi kasacyjnej K. dotyczącego naruszenia załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów EDPO i EDPR, a także zarzutu skargi kasacyjnej spółki co do naruszenia art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 18 rozporządzenia. Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2056, dalej: ustawa z 12 października 2017 r.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w oparciu o art. 11 ustawy z 12 października 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c. Przy czym co istotne, w odniesieniu do wymagań dotyczących wystawienia dokumentu EDPR zastosowano przepisy obowiązujące w dacie wystawienia dokumentu. O wymaganiach jakim powinien odpowiadać prawidłowo wystawiony dokument przesądziła wykładnia przepisów prawa, w tym przepisów rozporządzenia. Niespełnienie powyższych wymagań wskazuje, że znaczna część odpadów opakowaniowych nie została poddana deklarowanemu procesowi recyklingu R3 w kraju Unii Europejskiej. Odpady te finalnie zostały wyeksportowane poza Unię Europejską. Zasadnie więc Sąd I instancji zaaprobował jako legalne stanowisko organu administracji, że w sprawie doszło do rażących nieprawidłowości w zakresie, w jakim wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na brak definicji ustawowej pojęcia "rażące nieprawidłowości", pojęcie "rażące" należy wykładać posiłkując się odpowiednim orzecznictwem sądów administracyjnych w odniesieniu do pojęcia "rażący" używanego na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić należy się więc ze stanowiskiem, że o rażących nieprawidłowościach można mówić wówczas, kiedy dany podmiot postąpi w sposób oczywiście sprzeczny z postanowieniami ustawy, a skutki wynikające z podanych przez niego informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach, np. dokumencie EDPR z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych nie mogą być tolerowane przez organ praworządnego państwa. Dodać należy, że w planowanej sprawie istotnym elementem jest uwzględnienie celu, jakiemu służy sporządzenie wymaganej, zgodnej z prawem dokumentacji. Głównym celem rozporządzenia, jak i u.g.o. jest ochrona środowiska realizowana poprzez zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi. Rażące naruszenie ustawy to takie, które godzi w powyższy cel. W rozpoznawanej sprawie doszło do przekazania blisko 60% masy odpadów, w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych niewiadomemu podmiotowi spoza UE i bez upewnienia się, czy odpady te zostaną poddane recyklingowi w stosownych, wymaganych ustawą warunkach. Przy czym, co należy podkreślić, przepis art. 53 ust. 4a u.g.o. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności jedynie części dokumentu. Przepis ten odnosi się do unieważnienia dokumentu w całości. Przesądza to o niezasadności zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 53 ust. 4a. Nie są usprawiedliwione zarzuty skarżącego kasacyjnie K. dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przedstawione powyżej okoliczności, a w szczególności fakt, że w sprawie doszło do przekazania blisko 60% masy odpadów, w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych niewiadomemu podmiotowi spoza UE i bez upewnienia się, czy odpady te zostaną poddane recyklingowi w stosownych, wymaganych ustawą warunkach świadczą o rażących nieprawidłowościach przy wystawieniu dokumentu EDPR, co czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, które to wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść strony. Brak jest także naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Rację ma skarżące kasacyjnie K., że co do zasady obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego ciąży na organie administracji. W rozpoznawanej sprawie organ skorzystał z wszystkich możliwych środków dowodowych. Zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była niezgodność informacji, co do zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumencie EDPR i załączonych do niego dokumentach. Zauważyć należy, że w sytuacji prawidłowego wypełnienia dokumentów nie zachodziłaby konieczność prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej charakter nie można wyłączyć konieczności czynnego udziału strony w gromadzeniu materiału dowodowego. To strona bowiem ma, a przynajmniej powinna mieć wiedzę i stosowne dowody na jej potwierdzenie, co do zagospodarowania odpadów. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej K. dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Organy administracji prawidłowo wskazały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny stanowiące podstawę unieważnienia dokumentu EDPR, a co za tym idzie zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę. Odnosząc się zaś do naruszenia przepisów postępowania zarzuconych przez skarżącą kasacyjnie spółkę, a dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającego na nieustaleniu, że wystawiony dokument EDRP jest niezgodny ze stanem faktycznym, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nie wykazano bowiem na czym powyższe naruszenie miałoby polegać. Materiał zgromadzony w sprawie wskazywał zaś wprost na różnice pomiędzy stanem faktycznym, a informacjami zawartymi w dokumencie EDPR, w odniesieniu choćby co do nazwy i adresu zakładu (instalacji), do którego finalnie przekazano odpady. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. Przepis art. 7a k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z treści tego przepisu jasno wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy jedynie wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. Ponadto formułując powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie nie wskazała w odniesieniu, do której normy prawnej odnosi się powyższy zarzut, co czyni go nieuprawnionym. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. W odniesieniu do powyższego zarzutu zauważyć należy, że strona nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałyby okoliczności, które nie zostały uwzględnione w unieważnionym dokumencie EDPR. Rodzaj i zakres dokumentów nie został wyznaczony, czy tym bardziej ograniczony przez organ. Strona mogła więc przedstawić wszelkie dokumenty potwierdzające jej twierdzenia. Brak poinformowania strony jakie konkretne dokumenty należało przedstawić w sprawie nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Mając na względzie powyższe skargi kasacyjne jako nieoparte na usprawiedliwionych podstawach prawnych zostały oddalone w oparciu o art. 184 p.p.s.a.