III OSK 2886/21

Dnia 12 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 684/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 684/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie rozpoznania punktu pierwszego wniosku z dnia 19 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] do rozpoznania punktu pierwszego wniosku z dnia 19 sierpnia 2019 r., w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia kopii rachunków do opinii, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Prezesa Sądu Rejonowego [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 2 i 3, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej w skrócie "EKPCz") w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia biegłego znajdująca się w aktach prawomocnie zakończonej sprawy sądowej o wykroczenie podlega udostępnieniu w trybie przepisów art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1987 ze zm., dalej w skrócie "k.p.k."); 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem opinia biegłego, jako informacja publiczna, podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 EKPCz w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić należy, iż przepis art. 10 ust. 1 EKPCz ustanawia wolność wyrażania opinii, w tym prawo do otrzymywania i przekazywania informacji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie powołał się na art. 10 ust. 1 EKPCz oraz nie ustalał znaczenia wynikającej z jego treści normy prawnej, a więc tym samym nie mógł dopuścić się zarzucanego skargą kasacyjną błędu w wykładni w/w przepisu. Z kolei odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że opinia biegłego w sprawie o wykroczenie nie stanowi informacji publicznej, należy wyjaśnić, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, ma zatem charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1241/21). Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni prawa materialnego upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. In concreto, podważa sformułowany, jego zdaniem, przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że kopie opinii biegłego z zakresu pomiaru prędkości pojazdów, sporządzone w sprawach wykroczeniowych, nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanej przez WSA w Warszawie kwalifikacji i oceny treści wnioskowanych do udostępnienia dokumentów z punktu widzenia ich podpadania pod zakres stosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W istocie zatem w niniejszej sprawie zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów. Jak już wyżej wskazano, próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy – czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09). Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby danego postępowania sądowego nie jest, co do zasady, dokumentem publicznym. Opinia biegłego jest szczególnym dokumentem mogącym wywołać określone skutki w sferze faktów pomiędzy stronami postępowania sądowego. Jest to dokument wytworzony dla potrzeb danej sprawy sądowej, czyli dokument, który ma walor prawnie istotny w ramach określonej procedury sądowej i tylko na użytek tej procedury jest sporządzony, co oznacza, że poza danym konkretnym postępowaniem sądowym nie ma racji bytu. Nie jest to zatem dokument, co do zasady, dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taką informacją publiczną jest jedynie sam fakt sporządzenia opinii biegłego w danym postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia: 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 967/19; 1 marca 2022 r., sygn. akt sygn. III OSK 1166/21; 1 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3104/21). Zestawiając przepisy dotyczące opinii biegłego z treścią art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. należy w pierwszym rzędzie dokładnie rozróżnić opinię biegłego od informacji o samej sprawie. Opinia biegłego nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego powinna być odczytywana przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Prawodawca w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., definiując pojęcie dokumentu urzędowego, stwierdza, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. W definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w art. 115 § 13 Kodeksu karnego nie wymienia się biegłego sądowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opinia biegłego sądowego, co do zasady, nie mieści się w pojęciu "danych publicznych" i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie można uznać, że w pewnych sytuacjach opinia biegłego może być informacją o sprawach publicznych, jednak dotyczy to przypadków, gdy zawarte są w niej informacje związane ze sferą publiczną, jak na przykład działanie aparatu administracyjnego, czy podmiotów korzystających z mienia publicznego. Jak wynika z wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], żądana informacja dotyczyła opinii biegłego w prawomocnie zakończonej jednostkowej sprawie o wykroczenie. Jej przedmiot nie dotyczył więc spraw publicznych – w każdym razie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie tego nie wykazało. W konsekwencji, skoro rzeczona opinia nie jest informacją publiczną, to tym samym nie mają żadnego znaczenia prawnego w tej sprawie rozważania na temat relacji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do przepisu art. 156 k.p.k. Wobec przedstawionego stanowiska w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, za niezasadny należało uznać również podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, który stanowi w istocie odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej. Skoro – jak już wyżej wykazano – Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w okolicznościach tej sprawy żądane opinie biegłych nie stanowią informacji publicznej, to w konsekwencji zasadnie stwierdził, że w tym zakresie organ nie dopuścił się bezczynności i skargę w tej części oddalił. Należy także zauważyć, że pomimo objęcia skargą kasacyjną pkt 2 wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. (na mocy którego WSA w Warszawie stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku, a więc dotycząca udostępnienia kopii rachunków do opinii biegłych, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa), Stowarzyszenie nie powołało żadnych zarzutów dotyczących tej części rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie to nie mogło być zatem przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).