III OSK 4806/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 459/20 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty przyznanej tytułem pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku ze zwolnieniem ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Wr 459/20 sprawy ze skargi R. G. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty tytułem zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku ze zwolnieniem ze służby uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. - Komendant Wojewódzki Policji w [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2020 r., w której organ I instancji zobowiązał R. G. do zwrotu kwoty 4.080 zł tytułem częściowego zwrotu przyznanej mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. Komendant WP ocenił, że w tej sprawie zaistniała określona w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. t.j. z 2013 r. poz. 864 ze zm., dalej rozporządzenie) podstawa prawna orzeczenia zwrotu przyznanej pomocy finansowej, gdyż skarżący, został zwolniony ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. R. G. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd I instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych miał określić, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. W ocenie Sądu I instancji, określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Zdaniem Sądu I instancji, oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego lub procesowego w aktach lub czynnościach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności zakwestionowany w zaskarżonym wyroku przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm., dalej: rozporządzenie MSWiA) stanowiący podstawę zobowiązania policjanta przez organ do częściowego zwrotu kwoty przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (po obniżeniu wysokości kwoty pomocy zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia), w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, nie wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powyższa konkluzja Sądu I instancji opiera się na błędnym założeniu, że przepis § 5 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia MSWiA określa w sposób nieuprawniony dodatkową (nie wskazaną w ustawie) materialnoprawną przesłankę zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Tymczasem zgodnie z zapisem § 5 ust. 3 w/w rozporządzenia w przypadku opisanym we wskazanym § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (zwolnienie ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia) wysokość kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi "obniża się o 1/10 za każdy pełny rok służby." Tak sformułowane regulacje rozporządzenia wykonawczego, określające "późniejszy punkt czasowy" do ustalenia przez organ całkowitej bezzwrotności przyznanej pomocy finansowej (tj. po 10 latach pozostawania w służbie) z uwzględnieniem częściowego obniżenia przyznanej pomocy w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem w/w okresu, zdaniem autora skargi kasacyjnej mieszczą się w granicach upoważnienia udzielonego ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Wskazując na przytoczoną podstawę wniesienia skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpatrzenie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. Skoro w niniejszej w sprawie, zdaniem Sadu I instancji, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., to mógł on zastosować art. 135 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Tym niemniej zawarty w niej zarzut procesowy został powiązany z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych miał określić, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Przyjąć należy, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) charakter szczegółowy pod względem treściowym, tj. ma wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok TK z 26 października 1999 r., K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1). Jak wskazał TK w wyroku z 29 listopada 2004 r. (K 7/04), dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, ale nie samodzielnie określać materialnoprawne przesłanki zwrotu. Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta za określone przestępstwa i nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową, wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale też i kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4) ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Zauważyć należy, że powyższe stanowisko znajduje także oparcie w dotychczasowej linii orzeczniczej, prezentowanej m.in. w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 151/15, z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1075/17, z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 11/19, z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 260/19, z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 853/19, WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/21, z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 459/20, WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 811/20, z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 220/20, WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2018/20 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.