III OSK 531/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego M.Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 551/22 w sprawie ze skargi małoletniego M.Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A.Z. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 7 listopada 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 551/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniego M.Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A.Z. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 20 czerwca 2022 r. skarżący zwrócił się do Ministra z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, dalej u.d.i.p.), poprzez podanie, czy wszyscy pracownicy (w tym dyrektor i zastępca dyrektora) Departamentu Instrumentów Środowiskowych Ministerstwa Klimatu i Środowiska (w tym Pan P.P.) nie są ekspertami, specjalistami w zakresie biologicznego i/lub zdrowotnego wpływu sztucznych pól elektromagnetycznych na człowieka. Pytanie zostało zadane w nawiązaniu do pisma Ministerstwa z 30 maja 2022 r., będącego odpowiedzią na wniosek skarżącego z 17 maja 2022 r. Wskazano, że odpowiadając na wniosek z 20 czerwca 2022 r., co nastąpiło w dniu 29 czerwca 2022 r., organ podał, że właściwym podmiotem w zakresie biologicznego lub zdrowotnego wpływu sztucznych pól elektromagnetycznych na człowieka jest urząd administracji rządowej obsługujący Ministra Zdrowia. Minister Zdrowia 17 grudnia 2019 roku podpisał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Uwzględniając zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności Minister Klimatu i Środowiska podpisał 6 maja 2022 roku rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W skardze na bezczynność Ministra w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 20 czerwca 2022 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów u.d.i.p. i wniósł o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę WSA wskazał, że między stronami nie ma sporu co do tego, że Ministerstwo jest obowiązane do udzielenia informacji publicznej i że żądane informacje stanowią informację publiczną. Wyjaśniono, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Podniesiono, że żądanej informacji skarżący domagał się w związku z pismem Ministra z 30 maja 2022 r. będącego odpowiedzią na wniosek skarżącego z 17 maja 2022 r., w który domagał się podania, czy Ministerstwo Klimatu i Środowiska aktualnie zatrudnia bądź korzysta z usług i czy w latach 2018, 2019, 2020 oraz 2021 zatrudniało bądź korzystało z usług jakichkolwiek ekspertów, specjalistów w zakresie biologicznego i/lub zdrowotnego wpływu sztucznych pól elektromagnetycznych na człowieka oraz czy Ministerstwo Klimatu i Środowiska obecnie dysponuje takimi ekspertami i czy w latach 2018, 2019, 2020 oraz 2021 nimi dysponowało (jeśli odpowiedź jest twierdząca, podanie imion i nazwisk tych osób). W odpowiedzi na ten wniosek Ministerstwo wskazało, że w wymienionych w pytaniu latach nie zatrudniało i nie korzystało z usług ekspertów, specjalistów w zakresie biologicznego i/lub zdrowotnego wpływu sztucznych pól elektromagnetycznych na człowieka. WSA uznał zatem, że na tym etapie skarżący powziął już informację, że organ takich ekspertów, specjalistów nie zatrudnia i nie korzysta z ich usług. Zatem cel u.d.i.p., którym jest umożliwienie osobie zainteresowanej zapoznania się z treścią informacji publicznej, został zrealizowany przez Ministerstwo już w piśmie z 30 maja 2022 r., a dalsze żądanie udzielenia tej samej informacji, chociaż w innej formie, nie rodzi po stronie adresata wniosku obowiązku jej udostępnienia. W związku z tym WSA uznał, że organowi nie można przypisać bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Wskazano przy tym, że organ nie pozostał obojętny na wniosek skarżącego z 20 czerwca 2022 r., podając skarżącemu podmiot właściwy, w zakresie biologicznego i zdrowotnego wpływu sztucznych pól elektromagnetycznych na człowieka. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł M.Z., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 7 Konstytucji RP ("Organy władzy publicznej [dop. sąd administracyjny] działają na podstawie prawa i w granicach prawa") przez niewłaściwe zastosowanie polegające braku ścisłego zastosowania obowiązującego prawa i oparcie orzeczenia na samoistnie wygenerowanej przez Sąd I instancji podstawie tego rodzaju, że bezczynności nie ma z tego względu, że "organ nie pozostał obojętny na wniosek skarżącego z 20 czerwca 2022 r. i wskazał skarżącemu podmiot właściwy, w zakresie biologicznego i zdrowotnego wpływu sztucznych pól elektromagnetycznych na człowieka, tj. urząd administracji rządowej obsługujący Ministra Zdrowia, - art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu treści normatywnej tego przepisu stanowiącego, o tym że prawo do informacji obejmuje prawo uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych [o kompetencjach osób sprawujących funkcje w ministerstwie] wedle stanu rzeczy istniejącego w dacie złożenia wniosku (20.06.2022 r.). Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty poprzez zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 20 czerwca 2022 r. oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie może nastąpić poprzez wskazanie wnioskodawcy podmiotu właściwego, gdyż takiej formy nie przewiduje ustawa. Zatem tego rodzaju "wskazanie" nie usuwa stanu bezczynności, zaś WSA był związany ustrojową normą konstytucyjną zapisaną w art. 7 Konstytucji, aby wydany wyrok oprzeć na istniejącym prawie, a nie na własnym prawotwórstwie. Ponadto art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wyraźnie zawiera pojęcie "aktualnej wiedzy o sprawach publicznych", co w realiach niniejszej sprawy odnieść należy do aktualnego stanu wiedzy o kwalifikacjach osób pełniących funkcje w Ministerstwie, a odpowiedź udzielona przez organ nie zawiera żadnej aktualnej informacji. Istnieje zatem stan bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazując na naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia ich konsekwencji przez organ administracji (tzw. błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. poprzez pominięcie jego treści, stanowiącej że prawo do informacji obejmuje prawo do uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Stosownie do art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA zakwestionował prawo skarżącego kasacyjnie do uzyskania żądanej informacji, czy też aby przyjął, że złożony przez niego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast WSA uznał, że żądaną informację skarżący kasacyjnie już otrzymał, w odpowiedzi na wcześniejszy wniosek z 17 maja 2022 r. W tej sytuacji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego de facto zmierza do podważenia ustaleń fatycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Jednakże próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Ponadto nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn wskazany zarzut nie okazał się skuteczny. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające braku ścisłego zastosowania obowiązującego prawa. Wskazać należy, że w myśl powołanego przepisu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ma on zatem charakter bardzo ogólny. Wprawdzie w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie powołał się także na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podnosząc ze udzielona przez organ odpowiedź nie stanowi realizacji jego wniosku, ale także w tym zakresie należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut odnosi się do ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, czego – jak wskazano wyżej – nie można czynić za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Należy jedynie wskazać, że ustawodawca nie określił szczegółowego sposobu, w jakim uzyskanie informacji publicznej ma nastąpić. W konsekwencji, skoro nie zostało zdefiniowane, co należy rozumieć pod pojęciem uzyskania informacji publicznej, sformułowanie to należy rozumieć potocznie, jako wejście w posiadanie informacji o sprawach publicznych (wyrok NSA z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2818/21). W związku z tym WSA, ustalając stan faktyczny sprawy, mógł dokonać analizy odpowiedzi udzielonej skarżącemu na wcześniej złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzając że skarżący kasacyjnie uzyskał już żądaną informację publiczną. Natomiast ocena, czy ustalenia poczynione przez WSA były prawidłowe, mogłaby zostać dokonana w postępowaniu kasacyjnym jedynie w przypadku podniesienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a takich zarzutów w skardze kasacyjnej, jak już podniesiono wyżej, nie sformułowano. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać bądź w inny sposób korygować lub uzupełniać, czy też interpretować niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, lub nadawać im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawiać jakichkolwiek hipotezy i snuć domysły w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywac tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). W związku z tym także ten zarzut okazał się niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.